探索金融稳定保障基金使用程序及配套体系建设｜道口研究
by 清华金融评论 2024-07-22 09:05:05
本文先界定稳保基金的功能定位，接着分析稳保基金管理机构的职能履行，并在此基础上研究完善金融稳定保障体系的基本思路，认为完善相关法律法规、完善稳保基金的收费模式、健全稳保基金资金介入的决策机制、协调处理金融风险与道德风险是有效途径。
稳保基金的功能定位
近年来国内外金融风险事件时有发生，防范系统性金融风险成为愈加重要的议题。2022年政府工作报告首次提出设立金融稳定保障基金（简称“稳保基金”）。根据《金融稳定法（草案征求意见稿）》起草说明及相关文件的表述，我国稳保基金定位于应对重大金融风险的“后备资金”，经批准后用于应对具有系统性影响的重大金融风险（本文将其简称为“潜在系统性金融风险”）。为更好发挥稳保基金功能，并守住不发生系统性金融风险的底线，需要进一步明确稳保基金应对金融风险的介入程序，并配套完善金融稳定保障体系建设。中国为银行主导型金融体系，金融稳定的关键在于银行体系稳定，本文将主要围绕银行风险进行论述。
稳保基金管理机构的职能履行
基于稳保基金的功能定位，“单体风险具有系统性影响”且“其他纾困方式已穷尽”应是稳保基金介入的前置条件。在稳保基金资金介入出险银行前，稳保基金管理机构及相关金融管理部门需要充分掌握风险严重程度、传染性、波及面、风险应对进展等具体信息，综合研判后上报关于资金介入的决策建议。可以看出，“介入”的语意既包含决策者同意后进行的“资金介入”，也包含资金介入前稳保基金管理机构等开展研判上报工作的“履职介入”。
“资金介入”的方式相对比较固定，包含支持收购承接、注入流动性等。而“履职介入”程序尚无国际统一的范式，本文重点对此提出相关思考，整体如图1所示。其中的核心环节为上报资金介入建议，此环节须重点阐明风险特征为何满足稳保基金介入的上述前置条件，本文对此提出判定逻辑。
评估风险有无系统性影响
我国已建立系统重要性银行评定体系，由于系统重要性银行本身的评定逻辑已经暗含表明了其出险后会产生系统性影响，故本文重点提出非系统重要性银行风险有无系统性影响的评估思路。
一是定量评估方式。评估风险有无系统性影响的定量方法中，综合指数法稳定性较高。已有的测度系统性金融风险方法包括针对整体金融体系的金融状况指数、金融压力指数等综合指数法，以及概率法、网络模型法、相关违约法、CoVaR模型等模型法。相比于综合指数法，模型法对数据质量更加敏感。发展中国家的数据质量往往相对欠理想，这会影响模型反映现实世界的效果。综合指数法能够减轻数据质量问题带来的局限性，并更稳定地发挥评估功能。
相对于单体风险，系统性金融风险是一种共振性、体系性、全面性的金融风险，因此综合指数既应包含能够反映风险严重程度的监管比例成分指标，也应包含能够反映风险传染性和波及面等的规模成分指标。基于此思路，本文针对银行业机构尝试提出合成指标IN值（Intervene，介入）（公式1）的构建逻辑，用于帮助监测评估单体银行风险有无系统性影响。关于风险的严重程度，监管指标主要包括拨备覆盖率（Provision Coverage Ratio，简称PCR）、核心一级资本充足率（Core Tier 1 Capital Adequacy Ratio，简称CT1CAR）、流动性覆盖率（Liquidity Coverage Ratio，简称LCR）、集中度（Concentration Ratio，简称CR，主要针对房地产贷款或其他高波动性资产）、杠杆率（Leverage Ratio，简称LR）等，针对非系统重要性银行，监管要求的阈值分别为120%、5%、100%、22.5%、4%。金融风险的直接成因多为实际不良贷款或风险资产敞口无法被准备金或资本金充分覆盖吸收，诱因包括流动性错配，资产集中度和杠杆率等因素多起到间接催化作用。
基于各成分指标对银行风险贡献度的估计，拟为其依次设置25%、25%、20%、15%、15%的权重系数。为消减各成分指标自身不同数量特征对各指标实际权重的影响，各成分指标偏离监管要求的绝对数量须被调整至相近量级，故拟将各成分指标依次做除以20、1、20、5、1的处理。关于风险的传染性，《系统重要性银行评估办法》中的关联度（Interconnectedness，简称INTER，万亿元）指标能够体现出单体银行风险在金融体系内的传染性，该关联度指标包括金融机构间资产、金融机构间负债、发行证券和其他融资工具。对于2022年规模最小的国内系统重要性银行，2022年该行关联度指标约为0.7万亿元。
关于风险的波及面，对公存贷总额（Amount，简称AMO，万亿元）指标能够体现出对实体企业及企业众多员工的影响，对公存款无法取出会影响企业经营性现金流以及企业对众多员工的工资发放，对公贷款受影响可能增加企业融资性现金流压力进而增加企业破产和众多员工失业的风险。该行2022年的对公存贷总额约为1.6万亿元。
IN= （INTER /0.7）×（AMO /1.6）× 〔25%×（120%-PCR）/20+25%×（5%-CT1CAR）+20%×（100%-LCR）/20+15%×（CR-22.5%）/5+15%×（4%-LR）〕
公式 1 合成指标IN值计算思路（针对非系统重要性银行）
当单体银行的合成指标IN值大于等于零时，即须加强对该银行风险情况的关注和预警。除了以零作为IN值的阈值，还可测算历史实际数据并设定阈值。可回测历史上已出险各银行的IN值走势，观测其IN值发生突变的数值节点，并取各出险银行该数值节点的平均值作为阈值，对于将来IN值大于等于该平均值的单体银行，可加强关注和预警。
由于潜在系统性金融风险具有不可预测性和复杂性，故如果完全基于固定的指标阈值来判断单体银行风险是否具有系统性影响必然存在局限性。相比于绝对值，IN值的波动率会更具实践参考意义。如果IN值超过阈值且进一步大幅异常波动，可考虑认定该风险具有系统性影响，构成稳保基金介入的一项依据。
二是定性评估方式。目前没有一套通用的定量规则能够充分支撑通过规则行事完成风险有无系统性影响的判定，通过定性方式判断风险有无系统性影响，可以缓解定量判断方式难以覆盖所有情形情况的局限性，为稳保基金资金介入的最终决策提供相机抉择空间。结合目前各界对系统性金融风险的理解，定性判断风险有无系统性影响可主要参考以下三方面因素。一是对市场信心的影响。单体银行发生重大金融风险可能引发广泛舆情风险，并严重影响到公众对金融体系的信心。二是对关键金融服务的影响。具有较高业务复杂度和不可替代性的单体银行发生重大金融风险，可能影响到关键金融服务的提供。三是对实体经济或特定行业的影响。具有特殊定位的单体银行发生重大金融风险，可能严重影响到实体经济或特定行业的发展。
稳保基金资金介入的顺序
《中国人民银行对十三届全国人大一次会议第113号议案的答复》明确指出有序处置机制应当具备的特征，其中重点提到市场化资金应优先充分介入和吸收损失。处置重大金融风险时须优先通过银行内部资本工具减记等方式由股东、无担保债权人等承担损失，并优先动用存款保险基金等处置基金。
对于没有系统性影响的风险，原则上无须动用稳保基金，可遵循成本最小原则采取偿付受保存款等上述处置措施并允许出险银行市场化出清。对于有系统性影响的风险，作为应对重大金融风险的后备资金，稳保基金应在其他内外部市场化纾困方式已穷尽但仍未达到潜在系统性金融风险处置目标的情况下及时介入。为此，稳保基金管理机构需要充分获取处置当局的工作进展和相关数据信息，基于充分信息共同研提报送稳保基金资金介入的决策建议……
许程、郭琬盈对本文亦有贡献。
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文章来源丨《清华金融评论》2024年7月刊总第128期
本文编辑丨王茅
责编丨丁开艳、兰银帆
初审丨徐兰英
终审丨张伟