河南遭遇洪灾巨灾保险如何抵御风险｜高雪馨：对完善我国巨灾保险体系建设的思考——以美国佛罗里达飓风巨灾基金为例

文/清华大学五道口金融学院案例中心研究专员高雪馨

清华金融评论 2021-07-23 09:25:03 1817 views

编者按

7月17日以来，河南省遭遇极端强降雨，郑州、焦作、新乡、洛阳等地出现大暴雨，发生内涝、山洪等灾害。中国银保监会发布通知，要求金融机构要保障金融基础服务畅通，推出防汛救灾专属金融服务，全力做好保险理赔服务。

面对重大灾害，保险的风险补偿功能凸显。清华大学五道口金融学院案例中心研究专员高雪馨在《清华金融评论》（点击订阅）2021年7月刊上撰文，以美国佛罗里达飓风巨灾基金为例，阐述了其成功经验对完善我国巨灾保险制度建设的重要启示和借鉴意义。

美国佛罗里达飓风巨灾基金（FHCF）是一个典型的政府主导、市场化运营的再保险项目，经过20余年的发展和不断创新已形成了一个相对成熟的巨灾救助模式。FHCF的成功经验对完善我国巨灾保险制度建设具有重要启示和借鉴意义。

在超级飓风的频频侵扰下，为了稳定保险市场和当地经济，美国佛罗里达州立法机关在1993年批准设立了佛罗里达飓风巨灾基金（Florida Hurricane Catastrophe Fund，简称FHCF）。FHCF是一个典型的政府主导、市场化运营的再保险项目，经过20余年的发展和创新已经形成了一个相对成熟的巨灾救助模式，并帮助佛州财产保险市场成功抵御了一次次飓风冲击。与此同时，FHCF的偿付机制也有着诸多创举，从备选偿付比率到法定赔付限额的设计，都对更好地促进佛州保险市场平稳发展、防止保险价格过度波动，进而保护佛州保险市场消费者的整体利益，发挥了重要作用。

我国是世界上受到自然灾害影响最大的国家之一，但与海外相比，我国巨灾保险制度的发展仍处于相对落后的阶段。因此，对FHCF的资金来源和偿付机制进行分析和探讨，对我国巨灾保险制度建设具有重要启示和借鉴意义。

FHCF的运营发展状况

FHCF自1995年成立以来已有20余年，参保的保险公司数量和承保的保险总价值也在不断发生变化。加入FHCF的保险公司从1995年的290家下降到2018年的165家，在这个过程中不断有保险公司由于破产、兼并等原因退出该项目。与此同时，保险公司承保的总价值却在不断上升，从1995年的7470亿美元上升到2018年的22,750亿美元，可见保险行业的集中度也在不断提高。有研究表明，经营住房保险的保险公司1992年在佛州的保费收入约占美国全国总保费收入的8.1%，而这一比例到2006年则上升至19.6%。此外，在排名前20的住房保险公司中，1992年只有1家的保费收入全部来源于佛州，2006年则上升至9家，由此可见佛州住房险市场经营主体的地域多样性呈现递减的态势，本土化经营成为新风尚。

但值得注意的是，随着佛州本地中小保险公司数量的不断增加，道德风险的问题也愈来愈严重。部分中小企业可能会通过“孤注一掷”的策略试图进入佛州住房保险市场，它们的特点是缺乏足够的自有资本或再保险做支撑，并喜欢在高风险地区集中承保，因此后果显而易见，即在巨灾来临时这些中小企业往往很快步入破产的泥潭。

从每年的年末资金余额可以发现，在没有大型飓风侵袭的年份，FHCF的现金储备基本能以一个稳定的速度增长。在早期现金储备不多的年份，1到2次大型飓风就可能让FHCF的资金积累回到原点。但是自2006年以来，FHCF的年末资金余额不断正增长，2017年达到150亿美元，随后由于大型飓风的袭击而有所回落。但整体来看，经过20余年的发展，FHCF的资金储备和抗风险能力都显著提升，保费收入也基本保持稳定。此外，从行业总体的最大赔付限额来看，除了个别年份出现不正常的大幅上涨（例如2008年和2009年），其他年份基本保持相对稳定。政府在特殊年份下增加FHCF的最大赔付限额，并从费率精算模型中移除“流动性增长因子”，目的是用价格低廉的FHCF再保险覆盖大型灾害发生后全州的住宅房地产保险市场，从而避免保险价格过度波动。

FHCF的资金来源

FHCF传统的资金来源主要包括三部分，即再保险费、投资收益和紧急情况下的债券发行收入。2015年以后，首次加入“风险转移”，目的是增强FHCF的偿付能力，并减少在紧急情况下对债券收入的依赖。

再保险费（Reinsurance Premium）

FHCF每年会在9月1日之前收集各个保险公司的保单信息，包括地理位置、建筑结构、业务类型及其所承保的住房财产的保险价值，作为精算模型的计算依据，并以此确定当年的费率结构以及各个保险人的保费、免赔额和赔偿限额。FHCF的再保费率仅相当于私人再保险市场的1/4到1/3，主要有四个方面的原因：一是非营利性。FHCF是政府为了应对飓风灾害组建的再保项目，保费只须覆盖风险损失和基本开支，与市场波动无关，因此无须考虑利润因素。二是强制性。佛州立法机关规定几乎所有保险公司都必须与FHCF签订再保合同，因此FHCF“天然地”拥有一批稳定的客户来源，无须支付市场营销费用和经纪人佣金。三是低运营成本。FHCF只经营一种标准型保单，营业成本不到其收取的保费的1%，而一般私人保险公司的营业成本占其保费收入的10%到15%。四是免税待遇。FHCF得到联邦政府的税收豁免，免缴联邦税。在2007年，FHCF在原有的精算模型中加入“流动性增长因子”，主要是为了减少对债券收入的潜在依赖。FHCF的费率结构有助于平抑再保险市场的剧烈波动，并为保险人提供一个相对稳定的市场预期。

投资收益（Investment Income）

除保费收入以外，投资收益也是FHCF一项重要的资金来源。立法机关每年会从投资收益中抽取一定数额用于“减少未来的潜在损失”。该数额最低不得低于1000万美元，最高不超过上一个审计年度投资收益的35%。“将FHCF的一部分资金用于更广泛的减损目的”是美国国税局于1995年批准FHCF免税待遇的一个重要原因。例如，在2003年至2018年间，立法机关每年都会将300万美元用于改建飓风公共庇护所，并将700万美元用于提高普通住宅和移动房屋的抗风能力。2018年，除了上述措施外，立法者还将额外的350万美元用于佛州全州紧急情况联络通知系统的建设。

债券收入（Revenue Bond）

当飓风发生后，FHCF预计的赔付金额超过整体的资金余额时，FHCF就会发行收入债券。FHCF的债券发行主体是佛州行政委员会下属的金融公司，偿债资金主要来源于对几乎所有财产和意外伤亡保险加收一定比例的紧急费率（Emergency Assessment）。对于不超过1年的损失，FHCF最多可加收6%的费率；而对于任何涉及多年的损失，FHCF最多可加收10%的紧急费率。在2018年至2019年度中，纳入可能加收紧急费率的保额约有468亿美元。

FHCF的收入债券可分为“事前”和“事后”两种。事前收入债券是一种前瞻性的金融安排，可以避免FHCF在未来潜在的不利市场环境中发行事后债券而面临过高的利息负担或流动性短缺，而事后收入债券则可以免税。例如，在2005年的飓风季过后，FHCF发行了26.5亿美元的事后收入债券，紧急费率为1%（后来提高到1.3%）。在2014年6月，当整体现金余额已经足够偿还所发行的全部债券后，FHCF决定终止对2015年1月1日后新发行的保单征收紧急费率。发行债券的收入根据偿付期限、金额等进行不同的投资，使FHCF有能力应对将来的损失赔付。

值得注意的是，偿债资金本质上还是来源于保险公司缴付给FHCF的再保险费，最后这笔支出还是会落到全州的消费者身上。因此，对于没有遭受飓风侵袭地区的消费者来说，这笔“从天而降”的保费无疑是一个沉重的负担。收入债券的发行有利于帮助受灾地区从空间和时间两个维度分散灾害造成的巨大损失，但是以牺牲全州其他地区以及未来消费者的利益为代价。因此，收入债券的发行也引起了一定的社会争议，尤其是当发行成本几乎必然地会转嫁到其他消费者群体身上时，如何在社会各方的利益中做出权衡取舍也是政府项目面临的难题。

除此以外，FHCF的收入债券与原保险公司发行的普通巨灾债券（CAT Bond）也有着许多不同之处。普通巨灾债券的本金和利息与保险公司的损失赔偿密切相关，本质上是债券发行者与投资者之间的“对赌协议”。普通巨灾债券一般有一个预先设定好的支付门槛（不考虑指数触发等新型债券），如果巨灾造成的损失低于这一临界值，那么投资者将继续收到保险公司支付的利息和本金。反之，如果巨灾造成的损失超过这一临界值，那么保险公司将会用本该支付给债券投资者的利息和本金用来偿付保单持有者的索赔。债券投资者的利益与巨灾风险的实际损失“挂钩”，因此也具有较大的不确定性。有学者在2009年发现，1997年至2007年间，美国巨灾债券的评级主要为B级或BB级，意味着这些债券通常情况下具有较高的风险。对于FHCF收入债券而言，由于收入债券大多是事后发行且有紧急费率作为偿付保障，债券持有者面临的不确定性将大幅降低。如果说普通巨灾债券会牺牲债券持有者的利益来保护保单持有者的利益，那么收入债券则更像是牺牲保单持有者的利益来保护债券持有者的利益。FHCF通过对全州的保单持有者加征一定比例的紧急费率来确保收入债券的本金和利息得以偿付。

风险转移（Risk Transfer）

近年来，FHCF采取了一种新方式逐渐化解了上述有关收入债券的难题。通过“风险转移”，FHCF得以在少量地减少当期收入的基础上，为未来积累更大的保障。具体的做法是，FHCF通过向私人再保险公司购买一定份额的“再保险”，将部分风险转移出去，以期在潜在风险灾害发生时能够获得更大金额的赔偿。例如，在2015年至2018年，FHCF每年花费10亿美元购买价值为105亿美元的保额。尽管这一花费在2019年下降到9.2亿美元，但整体来看，“风险转移”已经成为FHCF扩大资金来源的一个重要手段。风险转移的一个好处是可以减少发行收入债券对全州消费者的普遍影响，并将巨灾风险在国际市场进行转移和分散。目前，参与FHCF“风险转移”项目的全球私人再保险机构共有37家。分地区来看，美国和百慕大是最大的两个私人再保险来源，其中美国占36%，百慕大占52%；除此以外，亚洲、欧洲和英国分别占2%、4%和6%（由于英国脱欧，此处英国单独统计）。

FHCF的偿付机制

一是偿付资金构成。2018年，FCHF的最大赔付限额是170亿美元（相对于行业总体而言），其中包含5%的损失调整准备金。截至2018年12月31日，FHCF的年末累计资金余额为124亿美元。除此以外，还有10亿美元的风险转移资金、36亿美元的发行债券收入。在FHCF的带领下，整个保险行业在2018年能够覆盖的全部损失为302亿美元，大大增强了佛州财产保险市场在受到巨灾侵袭时的承保能力。

二是备选偿付比率。保险公司每年可以从45%、75%和90%中任选一个作为当年的偿付比率，并在自身免赔额以上、最大偿付限额以下的范围内获得赔偿。由于私人再保险市场的价格近年来波动较大，越来越多的佛州保险公司倾向于选择90%的再保险水平，因为它们认为这样做有助于平抑再保险市场的价格波动。这意味着只要保险人的损失达到免赔额之上，那么超出免赔额且在偿付限额以内的部分有90%可以从FHCF获得赔偿。如果佛州财产保险市场的所有保险公司都将它们在FHCF的参与度调整到90%，这无疑对私人再保险市场的定价有更为积极的作用。保险公司倾向于将FHCF的备选偿付比率当作再保险市场的“价格调节器”。也就是说，如果私人再保险市场的价格很低，甚至低于FHCF，那么保险公司应该将其在FHCF的参与度调整到45%，反之，当私人再保险市场的价格很高的时候，保险公司应该90%地参与到FHCF中去。

三是免赔额。2018年至2019年度行业合计免赔额是72亿美元，而对每家保险公司来说，免赔额是所纳保费与免赔乘数之积。根据偿付比率的选择不同，2018年至2019年度的免赔乘数为10.6270、6.3762和5.3135，分别对应45%、75%和90%的偿付比率。可见，偿付比率越低，相应的免赔乘数越高。不论行业整体损失是否大于当年的行业合计免赔额，对单个保险公司来说，只要自身损失超过所纳保费与免赔乘数之积，则可以从FHCF获得相应的赔偿。

四是法定赔付限额。与免赔额类似，每家保险公司的最大赔付限额是所纳保费与赔付乘数之积。但与免赔乘数不同的是，赔付乘数在一个年度内只有一个，2018年至2019年度的赔付乘数为15.4136。例如，如果一家保险公司选择了90%的偿付比率，并且每年缴纳100万美元保费，那么该保险公司在该年度内的免赔额约为531.35万美元（100*5.3135），最大赔付限额余额约为1541.36万美元（100*15.4136）。

在巨灾频发的年份，由于再保险市场的供给萎缩以及价格上升，一些原保险公司可能没有办法买到足够的再保险来应对巨灾造成的损失。FHCF可能推出一些额外的再保险方案，允许保险公司根据自己的意愿在法定赔付限额的范围之外向FHCF购买更多的再保险，以渡过流动性危机。例如，2006年，FHCF允许部分保险公司在法定赔偿限额的基础上增购不超过1000万美元的再保险额度，免赔额是该保险公司保单持有人盈余的30%，保费是所购保险额度的50%。

FHCF存在的问题及相关对策建议

一是对FHCF发行收入债券的质疑

在大型飓风来临后，州内保险市场将面临巨额赔付，FHCF可能会用完所有的资金余额（包括当年的现金、之前年份累计的保费收入和投资收益等）。此时FHCF将获准发行收入债券，并通过向州内各家保险公司加收紧急费率的方式来获取偿债资金。

紧急费率是政府在特殊情况下提高费率的一种强制性手段，政府有权停止一切拒绝支付该费率的保单（个别保单除外），因此征收率几乎是100%。征收对象的广泛性和征收手段的强制性保障了事后收入债券的偿债资金来源，而这也正是国际三大评级机构之一惠誉（Fitch）在2008年、2010年和2013年宣布给予FHCF事后收入债券AA评级的主要原因。

事后收入债券的一个好处是可以降低管理者的道德风险。根据研究，高盈余机构可能将部分现金以红利或奖金的形式分给股东和管理者，因此这部分现金将无法在风险发生的时候被用于弥补损失，而发行收入债券可以有效地避免这一点。

然而，FHCF发行收入债券加收的紧急费率最终会以附加费率的形式转嫁给佛州各个地区的保单持有者，且影响可能高达30年之久。换句话说，收入债券使得某一地区的、现在的损失转移给了全州所有的、未来的保单持有者，以实现风险损失在空间和时间上的重新分布。有学者认为主要原因在于紧急费率的制定，并不是完全基于风险本身，因此导致了部分消费者所承担的费率与他们所面临的风险敞口相比出现了严重的失衡。

FHCF应该怎样将有限的资源在不同时间、地区的保单持有者之间进行分配？这个问题引发了公众对于FHCF发行收入债券的质疑。假设FHCF在当年拥有350亿美元的资金余额，那么FHCF将最高可以承受350亿美元的风险损失。如果FHCF在当年用完了全部资金额度（假设一次史无前例的超级飓风突袭佛州），那么将会直接导致FHCF公布的下一年最大偿付限额严重“缩水”。由于巨灾不仅会使FHCF蒙受巨大损失，还会扩大私人再保险公司面临的风险敞口，从而导致私人再保险公司当年的费率上升。根据FHCF和私人再保险公司之间的转移关系，如果下一年FHCF的偿付限额“缩水”，将会导致大量再保险需求转移到私人再保险市场，继续推高私人再保险价格。与此同时，FHCF通过发行收入债券筹集资金，并且通过加收紧急费率的方式将偿还压力转移给全州所有的保单持有者。如此一来，在“三重打击”下全州所有的保单持有者未来面临的保险价格将会大幅上升，严重破坏佛州保险市场的“生态平衡”。

与此同时，佛州各个地区的保单持有者也会对FHCF的政策有不同的期待。在飓风灾害频发的南部地区（如迈阿密），保单持有者可能希望FHCF的管理者采取较低的普通费率和较高的紧急加收费率，而在飓风灾害较少的北部地区，人们可能希望FHCF的管理者采取较高的普通费率和较低的紧急加收费率。这种动态调整机制将会影响不同地区的消费者购买保单的成本，以及在高风险地区人们采取防御和重建措施的经济动因。

事实上，佛州保险市场的三大政府主体（分别是佛罗里达飓风巨灾基金、居民财产保险公社和保险担保协会）都有这种事后借债的权利，巨灾过后，佛罗里达居民财产保险公社和保险担保协会都有可能面临流动性危机，并与FHCF选择在相同时间段内到资本市场上筹资。三家政府机构将不可避免地面临融资上的冲突，争夺市场上有限的资金来源，而最终可能的结果是至少一家机构无法获取足够的资金来履行对保单持有者的正常义务。

据FHCF预测，在过去的10年里，FHCF在首次飓风季中的债券发行额度通常为70亿至80亿美元，但这一额度在随后的飓风季中将会大幅缩水，并导致FHCF的承保能力也大幅下降。例如，如果FHCF在2017年遭遇两场以上的飓风季侵袭，FHCF的承保能力在随后的飓风季将从原来的170亿美元下降到112亿美元，减少30%以上。如果FHCF无法为170亿美元的法定限额筹集到足够的资金，那么FHCF将仅须承担其实际赔付能力以内的损失赔偿。如果FHCF拥有足够多的流动性，那么就不需要通过发行事后收入债券来筹措资金，进而也可以避免资本市场的波动造成的不利影响。FHCF的流动性主要来源于四个方面：现金、投资收益、事前债券和风险转移（再保险）。若FHCF可以通过这四个渠道筹集到足够的资金来应对潜在的巨灾风险损失，则无须发行事后收入债券，从而可以有效提高佛州保险市场的稳定性和可持续性。

近年来，FHCF的管理者们也意识到了这个问题。FHCF开始采取新的措施遏制当年的投入，以更好地应对未来可能发生的损失。例如，2016年FHCF的承保限额为170亿美元，FHCF将会竭力保证2017年的承保限额至少为113亿美元。与将全部资源在当年一次性投入相比，这样做的好处是可以有效降低当年费率，减轻下一年（因资金不足）而采取紧急费率征收措施的风险，并且提供了在下一年恢复大部分甚至全部承保限额的潜力。

二是关于FHCF免赔额设计的讨论

据美国财产保险协会统计，2004年的四次飓风给保险公司造成的总损失为220亿到250亿美元，高出安德鲁飓风50亿到70亿美元，但是FHCF在这次风险事故中只承担了大约38亿美元的赔款损失，占总赔款的20%以下。这是因为FHCF的免赔额设计更适用于类似安德鲁飓风的一次性“超级飓风”灾害，但在应对2004年罕见的连续四次普通大型飓风侵袭（大部分还发生在相同区域）时则显得有些“捉襟见肘”。

如前所述，保险公司只有在损失达到免赔额之上时，才能向FHCF索赔。据FHCF官方统计，在2004年的四次飓风中有123到230家原保险公司向FHCF提出了赔付请求，但同时也有许多原保险公司由于没有达到FHCF设计的“单次免赔额”而不能获得任何赔偿。“单次免赔额”意味着FHCF是否赔付并不是取决于所有飓风发生造成的整体损失，而是取决于每次飓风发生给保险公司造成的“单次损失”。由于“单次免赔额”通常被定得较高，单次飓风造成的损失往往难以企及，因此也就无法触发FHCF的赔付机制。

保险公司纷纷改写与客户的商业条款，企图将危机转移给佛州成千上万的保单持有者。保险公司有的将保险费率提高了200%，有的急剧缩小保险覆盖范围，有的则大幅提高免赔额。例如，好事达公司将保险费率从2005年的8.6%提高到了2006年的24%。与此同时，佛州保险市场上有至少50万份保单被各家保险公司以各种理由突然终止。由于受到高昂免赔额的保护，再保险公司在2004年至2005年的飓风灾害中没有遭受太多损失，而代价却是，保险公司和消费者损失惨重。

在此之后，FHCF迅速做出了反应。2005年，FHCF降低了连续飓风灾害的免赔额标准，即对于一年内发生的前两次飓风，保险公司的单次损失仍须达到全部免赔额度以上才能获得赔偿，但是从第三次开始，免赔额度就降为原来的1/3，使保险公司有可能从FHCF获得更多赔偿，从而减少了保险公司自身的赔付压力。因此，FHCF的行业免赔额占保险行业承保总价值的比重在2006年有一个较为明显的下降，且在2006年之后整体均没有超过2004年0.35%的水平。

三是对风险损失的估计

对于巨灾风险损失的衡量是包括FHCF在内的众多巨灾（再）保险提供者所面临的共同难题。佛罗里达飓风损失预测委员会（Florida Commission on Hurricane Loss Projection Methodology，简称FCHLPM）成立于1995年，主要负责与费率和损失相关的标准制定和模型筛选。目前，一共有5家公司的巨灾模型通过了FCHLPM的检验。

在1992年的安德鲁飓风之后，保险公司开始更多地关注从保费收入转移到承保财产的实际价值，并采用超越概率（Exceedance Probability，简称EP）曲线推断不同损失的概率分布。EP曲线能够在一定程度上帮助保险公司更好地预测未来可能发生的潜在损失，但由于缺乏足够的客观数据作为支撑，EP曲线的结果往往依赖于大量的主观假设。因此，不同公司设计的EP曲线所计算出来的结果可能存在较大偏差，甚至同一家公司设计的EP曲线也可能因版本不同而结果迥异。此外，不同建筑的抗风能力千差万别、商品短缺造成的物价上涨等都会给模型的最终结果带来一定的不确定性。

除EP曲线以外，潜在最大损失（Probable Maximum Loss，简称PML）也是保险公司进行损失预测的重要指标。但PML的应用也存在诸多问题，除不同模型可能带来不同结果以外，由于PML的计算过程对于模型使用者而言是一个不可窥探的“黑箱”，因此PML还具有一定的不透明性。与此同时，PML还可能掩盖风险的集中程度并给保险公司带来一种错误的安全感。因为PML仅展现未来1年内保险公司有1%的可能超过的损失大小，如果把时间跨度拉长到10年，保险公司超过这一损失的概率就会大大增加（在假设各年的风险敞口保持不变的情况下这一概率将变成10%）。保险公司往往试图通过选择不同的模型来“优化”PML，但这样做的后果可能是掉进某些风险过于集中的“陷阱”中，并最终因为远远超过PML的实际损失而不得不面临破产。

FHCF与其他保险市场主体的关系

一是FHCF与原保险公司的关系

根据佛州居民财产保险公社2016年的数据，参与佛州原保险市场主体大致可分为四类：居民财产保险公社、佛州本地保险公司、国内保险公司的分支机构以及国际保险公司的分支机构。其中，佛州本地保险公司占据了71%的市场份额，并且该比例近年来有不断上升的趋势。本地保险公司虽然占据了最多的市场份额，但其资金实力与另外三者相比却显得有些相形见绌。截至2016年，佛州62家本地保险公司的保单持有人盈余，合计为52亿美元，与此同时，佛州居民财产保险公社的保单持有人盈余为74亿美元，而国际保险公司的这一数字则高达1582亿美元。

FHCF与原保险公司的关系主要围绕两个层面展开。首先，FHCF通过向原保险公司提供比私人再保险公司更低的价格，平抑了灾后保险市场极易出现的价格跳跃，减少了原保险公司因无力承受巨额索赔而破产的风险，因此更多的原保险公司愿意提供和出售巨灾保险产品，这极大地促进了佛州巨灾保险市场的发展。其次，FHCF也是原保险公司的最大再保人，并在保费的基础上为原保险公司提供资金支持，佛州法律也强制要求原保险公司必须参与FHCF的再保险计划。从市场机制来看，FHCF和原保险公司是典型的“分保”关系，原保险公司通过与FHCF签订合同，将所承保的部分风险向FHCF转移。从政策手段来看，FHCF依托政府的免税待遇和法律的强制要求，将绝大多数原保险公司都“收入囊中”，在风险发生时为其提供“紧急支援”，从而在一定程度上消除了原保险公司的“后顾之忧”，有利于佛州巨灾保险市场的成熟和完善。据统计，在2014年发生的飓风“四连击”中，只有1家保险公司倒闭，而在1992年的安德鲁飓风中则是10家以上。

受到2004年至2005年度数次飓风侵袭的影响，2006年许多原保险公司开始提高保费。高风险地区的保费上升幅度要高于低风险地区。事实上，第一轮保费提升并没有受到监管部门的制止，甚至得到了有关部门的大力支持。但是，当保险公司开始准备第二轮保费提升时，监管当局并不赞成，并出台了一系列措施加以制止，其中就包括将FHCF的最大赔付限额从160亿美元提高到280亿美元。佛州全部保险公司都被要求降低保费，以反映这一利好消息对它们带来的积极影响。

正是由于原保险公司和FHCF之间紧密的联动关系，金融市场的波动很容易通过FHCF传导到原保险公司身上。如前所述，当FHCF因流动性不足而被迫在资本市场上发行收入债券融资时，原保险公司的偿付能力也可能受到影响。因此，佛州法律要求佛州管理局必须在每年的5月和10月公布FHCF的预计偿付能力。这些数据的估计尽管并非完全准确，但却是原保险公司规划赔付限额的重要依据。

除此以外，有研究在2018年通过特征事件方法，从微观和宏观两种角度分别分析了20年、50年和100年一遇的飓风对62家佛州本地保险公司和3家政府保险机构的影响，并以此来评估佛州住房保险体系潜在的脆弱性及其在巨灾发生时的偿付能力。通过对标准化偿付比率的计算，研究者发现在62家本地保险公司当中，只有26家（42%）拥有良好的财务状况和偿付能力，而另外8家（13%）的财务状况不容乐观，面对飓风损失时容易破产倒闭。与私人原保险公司相比，政府主导的佛州居民财产保险公社拥有更稳健的财务状况，能够覆盖所有20年、50年一遇和绝大部分百年一遇的飓风损失。有意思的是，研究还表明，在现有体系下，如果安德鲁飓风再次发生（造成500亿至600亿美元的损失），更多的原保险公司将会破产倒闭，佛州居民财产保险公社将会承担更多的保单，同时FHCF也将面临着更为沉重的偿付压力。

二是FHCF与私人再保险公司的关系

在1993年和2006年，由于再保险市场的承保能力短缺，私人再保险公司大幅提升价格，给经营住房财产的原保险公司带来了严峻的考验。而在2012年，由于另类资本和保险连接证券出现带来的竞争压力，佛州再保险市场价格又在一时内出现了暴跌。与此同时，损失估计的内在不确定性引发了对风险精算模型的可靠性和敏感性的疑问，进一步加剧了由于飓风频发而原本就脆弱不堪的佛州再保险市场的潜在风险。

FHCF作为政府主导、市场化运营的再保险项目，与私人再保险公司一起构成了佛州再保险市场的主要供给者。由于私人再保险公司受到资本等各方面的诸多限制，价格不可避免地会随市场波动而上下调整。相比之下，FHCF由于受到法律、税收等政府方面的优待，价格可以在较长的周期内保持相对稳定，不受市场波动的影响，因而可以在一定程度上起到减弱市场波动的作用。

私人再保险公司的市场份额与FHCF的赔付设计息息相关。对保险公司来说，需要向私人再保险公司购买额外保障的部分主要包括三个部分：免赔额，FHCF赔偿限额以上的部分，免赔额以上、赔偿限额以下且超出赔付比例的部分。除此以外，还有行业共同负担费用。私人再保险公司主要是在FHCF设计的几个重要“分界线”附近为原保险公司提供必要保障。不过，尽管原保险公司可以选择从再保险公司购买额外的保险，但是由于费率管制，私人再保险公司高昂的再保险费率不能完全通过原保险费率转嫁给消费者，这也在一定程度上降低了原保险公司从FHCF以外的地方购买再保险的意愿。

FHCF关于三档赔付比率的设计也巧妙地化解了政府和市场两只“看不见的手”之间可能存在的尴尬，给私人再保险公司留有一定市场空间的同时，最大化了原保险公司选择的权利。原保险公司可以根据自身的经营状况和对再保险价格的预期，选择合适的赔付比率。当私人再保险市场的价格过高时，越来越多的保险公司便会倾向于选择更高的FHCF赔付比率，从而将再保险需求从私人再保险市场转移到FHCF，造成私人再保险市场上的需求下降，进而抑制私人再保险市场价格的快速上涨，反之亦然。除此以外，增加FHCF行业最大赔付限额也会导致私人再保险市场的份额向FHCF转移。

因此，从某种程度上讲，FHCF与佛州的私人再保险公司之间构成了一个良性的竞争循环机制，使得更多的佛州消费者可以享受低费率带来的好处，从而提高佛州住房财产保险市场的承保能力并稳定当地的经济环境。

FHCF对我国的启示

我国巨灾保险建设起步较晚，覆盖面相对较低，每次重大风险事故发生之后，保险的作用还比较有限。FHCF的成功经验对我国巨灾保险制度建设具有重要启示和借鉴意义。

首先，促进我国巨灾保险市场的发展

2014年，原保监会制定了“中央统筹协调、地方破题开局、行业急用先建”的巨灾保险制度战略，将巨灾保险纳入国家的财政预算。从本质上讲，我国的巨灾保险制度仍然是政府出资和统筹规划的政府主导模式，市场化和商业化程度较低，一旦灾难发生，中央和地方财政无疑会面临巨大的压力。2016年，我国建立城乡居民住宅地震巨灾保险，标志着国内巨灾保险市场初步形成。城乡居民住宅地震巨灾保险的承保主体由45家原保险公司和4家再保险公司构成，保险公司是经营主体，主要负责地震巨灾保险的销售、承保和理赔，并通过每年从保费收入中计提一定比例的地震巨灾保险专项准备金，作为应对严重地震灾害的资金储备。

城乡居民住宅地震巨灾保险实施六层损失分担机制：投保人→保险公司→再保险公司→专项准备金→财政支持/巨灾债券→国务院保险监督管理机构。在六层赔付体系下，前四层主要是通过商业化手段经营管理，而第五、六层则由国家出资保障。这样做的好处是在一定程度上引入市场机制的同时，保留国家的宏观调控和统筹协调功能。城乡居民住宅地震巨灾保险可以利用巨灾保险产品的价格调节作用引导资源配置，运用国内外再保险市场和资本市场分散风险。当前四层资金不足以支撑风险事故造成的实际损失时，国家财政作为该项目的“最后兜底人”，将对剩余损失按比例进行分担和赔付。该项目在运行初期强调“总额控制，限额管理”，即力图将损失控制在一定范围内，确保保险公司、再保险公司和专项准备金可以逐层分担损失。

与我国不同的是，美国佛罗里达州的巨灾保险市场经过多年的发展和历次飓风的考验，市场化应对机制已经十分成熟，基本不需要财政资金的投入。佛罗里达州的巨灾保险市场主要是由众多商业保险公司、私人再保险公司和FHCF构成。FHCF的资金来源类似于上述中的专项准备金，主要都是从保险公司的保费收入中提取一定比例而形成，但与之不同的是，FHCF在赔付顺序上要先于专项准备金，位于私人再保险公司之前。作为政府主导、市场化运营的再保险项目，FHCF在创办之初，佛罗里达州政府并没有给其任何财政上的许诺，仅是通过税收和法律手段给予支持。经过20余年的发展，尤其是在经历了2006年至2016年飓风较少的10年后，FHCF的累计资金余额于2017年达到了150亿美元，占佛州政府当年现金和证券持有额的6.7%。FHCF的出现，不仅丰富和完善了佛州保险市场上的再保险主体，增强了保险体系对巨灾风险损失的承保能力，也稳定了再保险费率，促进了当地经济在灾后的重建和可持续发展。

因此，我国应该明确巨灾保险的风险分散机制，加强灾害损失评估模型和相关法律体系的建设，培育和完善再保险市场；同时发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用多种渠道筹集巨灾损失赔偿资金，减少财政直接拨款的比重和社会对政府灾后出资救援的依赖。与此同时，政府可以通过提供税收优惠、费率补贴和对巨灾频发地区采取强制性保险措施等方式促进国内巨灾保险市场的发展和完善。

其次，培养公民的巨灾风险防范意识

巨灾保险市场的建立主要面临两个“瓶颈”，一是从供给端来看，由于巨灾风险通常会带来巨额损失，很多保险公司“不愿承保”；二是从需求端来看，很多投保人往往不愿意投保巨灾保险产品。在《台风农业巨灾险参保意愿实证分析——基于粤东地区的调查分析》的研究中，采用实证方法对广东沿海5市250户农户的数据进行采集和分析，发现居民对巨灾保险的投保意愿受到年龄、学历、家庭收入构成等多种因素的影响，并且只有当政府补贴超过保费的60%时，农户对台风农业巨灾保险的投保率才不低于70%。偏低的投保率不利于发挥保险机制在巨灾损失补偿中的作用，也不利于拓宽灾后恢复重建资金的来源渠道。已有研究分析指出，造成居民投保意愿偏低的原因主要有四个：对巨灾风险存在侥幸心理、对政府过度依赖、巨灾保险价格偏高以及本身对保险产品设计认识不足。

综上所述，我国应该加强巨灾风险的研究机制，定期向社会发布巨灾风险研究报告，培养公民的风险意识；调整政府在巨灾后的角色，拓展灾后重建的资金来源，降低公民对政府救助的过度依赖；在风险频发地区设立省级再保险项目，结合税收、信贷等手段，设计合理的精算模型，制定合理的巨灾保险费率，提高公众的投保意愿。

本文选自清华大学五道口金融学院案例中心发布的成果报告《美国佛罗里达飓风巨灾基金（FHCF）》，略有删减。本文刊发于《清华金融评论》（点击订阅）2021年7月刊，2021年7月5日出刊，本文编辑：秦婷

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河南遭遇洪灾巨灾保险如何抵御风险｜高雪馨：对完善我国巨灾保险体系建设的思考——以美国佛罗里达飓风巨灾基金为例

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