我国农户融资难点、做法和成效

我国农户融资难问题的成因和表现。农户融资普遍缺信息、缺有效抵押物和担保、缺少公开透明的财务信息、还款来源不确定性较高。农户信贷需求呈现小额、分散的特点，信贷风险和放贷成本均较高，导致银行对农户不愿贷、不敢贷、不会贷。

我国在农户融资方面的主要做法。一是构建多层次的金融服务体系。建立了县、乡、村三级农户金融服务体系，尤其是依托党群服务中心解决“最后一公里”问题，广泛设立村级服务站，在农户信息采集、信用评价、风险管理等方面发挥了积极作用。供给主体方面，形成了以银行尤其是地方法人银行为主力军的农户信贷服务体系。二是细分农户信贷需求，设计完善产品和服务。区分种养大户、家庭农场、一般农户、贫困户，根据不同规模的生产经营资金需求和信用情况，提供抵押贷款、联合贷款、信用贷款等多种信贷产品。加强信用村建设，线上与线下相结合，量身打造农户专属小额信用贷款。三是健全农户融资风险补偿机制，完善“银政保担”风险分担机制。四是发挥政策协同效应，优化农户融资环境。统筹协调财税、货币、监管、土地等政策支持，打出一套组合拳，疏通政策传导机制，持续优化农户融资环境。

我国农户融资取得积极成效。一是农户贷款持续增长。截至2020年4月末，农户贷款余额达到10.93万亿元，约占全部涉农贷款的30%，较5年前同比增长90.83%。其中，单户授信500万以下农户生产经营性贷款余额达到4.71万亿元。二是农户贷款覆盖面逐步扩大。目前，全国建档评级农户数为1.53亿户，约占农户总数的56%；授信农户数约为9083万户，约占农户总数的33%；用信农户数4629万户，约占农户总数的17%。农村基础金融服务覆盖率达到99.2%。三是农户融资成本较低。商业银行农户经营性贷款平均利率为7%～8%，低于国际农户小额贷款一般利率水平。四是农户融资效率得到提升。推广实施白名单授信制、村口银行、线上一分钟审贷、“310”等模式，快速满足农户资金需求。

扶贫小额信贷的成功实践

2012年以来，在打赢脱贫攻坚战的实践中，我国在解决贫困农户融资难、融资贵问题方面开展了许多工作创新和探索，取得积极成效。特别是2014年，银保监会、财政部、人民银行、国务院扶贫办联合推出了精准扶贫信贷产品——扶贫小额信贷，极大提高了贫困农户信贷融资的覆盖面、可得性和满意度，探索出了一条解决贫困农户融资难、融资贵这一历史性、世界性难题的新路子。国务院扶贫办委托的第三方机构调查显示，扶贫小额信贷对贫困户增收的贡献率达12.4%。

扶贫小额信贷是专门面向建档立卡贫困户的信贷产品，政策要点是“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”，资金用途是发展种植业、养殖业、乡村旅游等扶贫产业，禁止用于结婚、建房、理财、购置家庭用品等非生产性支出，也不能集中用于政府融资平台、生产经营企业等。扶贫小额信贷主要有5个特点：一是贷款精准度高。扶贫小额信贷遵循户借、户用、户还原则，精准投放给贫困户个人，用于发展生产脱贫致富。截至2020年一季度末，全国扶贫小额信贷累计发放4443.5亿元，余额1795.25亿元。二是信贷可获得性强。银行机构对符合信贷条件的贫困户做到“应贷尽贷”，贫困户无须向银行机构提供抵押物或担保即可申请，贷款办理手续非常简便。目前，扶贫小额信贷已累计支持建档立卡贫困户1067.81万户次，超过全部建档立卡贫困户的三分之一，余额覆盖户数449.71万户。三是贫困户负担轻。银行机构按照基准利率发放扶贫小额信贷，各地安排财政资金全额贴息，贫困户只须偿还贷款本金。四是贷款期限长。根据贫困户发展生产需要，合理确定贷款期限，最长可达3年。五是贷款质量好。目前，扶贫小额信贷的不良贷款率只有0.41%，低于商业银行不良贷款率。

扶贫小额信贷的主要政策创新是将市场配置资源的决定性作用与更好地发挥政府作用有机结合起来，具体表现在以下几个方面：

商业银行自主经营和政府推动引导紧密结合。一方面，扶贫小额信贷是一款市场化的信贷产品，银行机构根据信贷条件，自主确定贷款发放对象，严格开展贷前调查、贷中审查、贷后调查，正式签订贷款合同。银行机构以基准利率放贷，如果风险控制得好，可以实现保本微利。另一方面，扶贫小额信贷也具有较强的特惠性。一是基层政府在贷前资格审查、贷后资金使用指导监督、贷款贴息、设立风险补偿金等方面予以大力支持，有效解决银行机构和贫困农户信息不对称问题，降低信贷风险。如河南“卢氏模式”，全县设立县、乡、村三级金融扶贫服务中心，统筹做好扶贫小额信贷的政策咨询、产业指导和风险防控，实行“大数据”精准管理和服务。二是金融监管部门对扶贫小额信贷实施差异化监管政策。在银行机构考核评价方面，明确对扶贫小额信贷不良贷款率高出银行各项贷款不良率年度目标3个百分点以内的，可不作为监管部门监管评价和银行内部考核评价的扣分因素。在经办人员责任追究方面，要求银行机构建立扶贫小额信贷尽职免责制度，将尽职免责要求嵌入内部工作流程，在无违法违规行为的前提下，不追究贷款经办人员责任。

金融政策与财政政策协调配合。一是在货币政策方面，针对贫困户融资贵的问题，明确扶贫小额信贷按照基准利率发放。2020年以来，按照贷款市场报价利率（LPR）改革要求，扶贫小额信贷利率参照LPR发放，利率水平进一步下行。二是在信贷政策方面，为进一步降低银行资金成本，专门设立扶贫再贷款，利率水平较支农支小再贷款更为优惠，银行机构发放的扶贫小额信贷可申请扶贫再贷款支持。三是财政政策方面。各地安排财政资金对扶贫小额信贷贴息，充分发挥财政资金杠杆作用，既减轻了贫困户还款压力，又提高了银行放贷积极性。为进一步分担银行机构风险，以县为单位由财政出资设立风险补偿金，对最终无法偿还的扶贫小额贷款予以代偿。目前，全国已有2000多个县设立了风险补偿金，余额300多亿元。

金融支持与发展产业有机融合。一是围绕当地主导产业加大信贷支持力度，资金跟着穷人走，穷人跟着产业走，使贫困户通过发展产业脱贫致富。如宁夏自治区盐池县发放扶贫小额信贷发展滩羊养殖产业，促进了产业与金融的良性循环，以滩羊为主导的特色产业对贫困户增收贡献率达到80%以上。二是加强对贫困农户生产技能、金融知识、市场分析等培训指导，构建贫困农户有龙头企业带动、合作社组织、生产基地承载的产业发展联结机制，推动产业项目从“小散弱”向“专精深”转变，使贫困农户融入产业发展并长期收益。如湖南省宜章县建立了扶贫“三员”管理制度，为每一名贷款贫困户安排一名科技特派员、一名信贷管户员、一名产业指导员结对帮扶，跟踪管理信贷资金使用和产业项目实施情况，及时帮助解决具体困难，将产业发展风险降到最低。三是充分发挥金融机构“信息中介”作用，加大消费扶贫力度，帮助销售贫困农户农产品，贫困地区优质农产品不但卖得出，而且能够卖个好价钱，促进贫困农户稳定脱贫。

信贷投放与风险防范统筹平衡。一方面，加大对贫困农户的信贷支持力度，提高扶贫小额信贷的可得性。以乡镇为单位确定有网点的银行机构为扶贫小额信贷主责任银行，对建档立卡贫困户实施名单式管理，确保对符合条件的贫困户“应贷尽贷”。另一方面，采取系列措施切实防范扶贫小额信贷风险。一是加强政策指导。研究提出应对扶贫小额信贷集中还款期、稳妥处理“户贷企用”类扶贫小额信贷的政策措施。2020年2月初，为积极应对新冠肺炎疫情影响，有关部门及时出台政策，对受疫情影响出现还款困难的贫困户扶贫小额信贷适当延长还款期限，最长可达6个月，切实减轻贫困户的还款压力。二是督促银行机构对照扶贫小额信贷申请条件，严格把关，自主决策发放贷款，做好贷后检查，准确掌握资金流向。三是积极发挥村两委、驻村帮扶工作队等基层力量作用，配合银行机构做好扶贫小额信贷政策宣传、贫困户信用评级、贷款申请评估、贷款使用监测指导、逾期贷款清收等工作。四是进一步加强对贫困户的产业帮扶和生产技术培训，加大消费扶贫支持力度，促进扶贫产业可持续发展，增强贫困户风险抵御能力。五是建立完善风险补偿机制，对扶贫小额信贷不良贷款经清收后依然无法偿还的，由地方政府设立的风险补偿金予以风险补偿。

改进商业银行服务与改善乡村社会治理联动共赢。一是引导银行机构重心下沉，服务好脱贫攻坚和乡村振兴战略。大中型商业银行要围绕助力脱贫攻坚和服务乡村振兴形成专业化的金融服务供给机制。农村中小银行机构要保持县域法人金融机构地位和数量总体稳定，将新增可贷资金主要用于当地，进一步提高存贷比和县域贷款在资产中的占比。开展农村基础金融服务“村村通”工程，力争在2020年底基本实现“基础金融服务不出村、综合金融服务不出镇”。二是以农村信用体系建设助推农村文明风尚。在农村深入开展信用乡、信用村、信用户评定工作，实行政府、银行、村社、农民四位一体共同评定、共同认可、共同应用，信用等级越高，享受贷款优惠越多。对守信者加大支持力度，让守信者受益；对失信者降低信用等级、取消其享受优惠政策，让失信者受到惩戒，在农村推动形成向上向善讲文明的社会好风尚。

坚持统一政策与鼓励各地创新相得益彰。一方面，制定了全国扶贫小额信贷统一政策，只向建档立卡贫困户发放，明确了统一的政策要点，规定了信贷资金使用的“正面清单”和“负面清单”，确保政策的严肃性和一致性。另一方面，鼓励各地根据各自实际创新工作方式方法。比如，湖北省郧阳区发展保险防范风险，由政府出资为所有贫困户统一购买人身意外伤害险，大力发展农业保险特别是特色农业保险，防范因人身意外和自然灾害引发信贷风险。又如，湖南省麻阳县对风险较高乡镇的扶贫小额信贷实施“熔断”，对年内到期贷款收回率连续3个月低于98%的乡镇，停止发放扶贫小额信贷，查清原因整改合格后才能继续放贷，防范恶意逃贷、赖贷等行为，营造良好的信用环境。

进一步解决农户信贷融资问题的几点思考

坚持问题导向和目标导向。一是要围绕解决农户融资突出问题为导向。当前农户融资仍面临一些长期性问题和困难，主要表现在农户信贷覆盖面还不是很高，存在贷不到、“吃不饱”的现象，农户信用信息共享机制不健全，信贷产品的期限与农业生产周期不匹配，农户贷款利率仍然偏高，金融生态环境有待优化等。二是要以提高农户融资满意度、便利度、可负担和银行机构商业可持续为目标，不断完善政策措施。

进一步完善扶贫小额信贷政策。一是继续保持扶贫小额政策连续性、稳定性。为巩固脱贫攻坚成果，在脱贫攻坚期结束后，研究设立3～5年的过渡期，继续对贫困农户实施特惠金融政策，考虑将相对贫困农户纳入扶贫小额信贷支持范围。二是研究改革扶贫小额信贷政策要点。适当提高贷款金额5万元上限，适当延长最多3年的贷款期限，将贷款利率与贷款市场报价利率（LPR）挂钩，并允许银行根据贫困户实际情况适当上浮或下浮；逐步下调财政贴息比例，同步提高贫困户贷款利息承担比例。三是研究增加扶贫小额信贷风险化解工具。充分发挥农业信贷担保机构和国家融资担保基金作用，为扶贫小额信贷提供优惠担保。配套完善农业保险，鼓励发展信用保险和人身保险，分担扶贫小额信贷风险。

不断深化农村金融体制机制改革。一是完善供给机构内生动力机制。进一步巩固农村中小金融机构支农主力军地位，坚守定位、聚焦“三农”，持续推进银行机构内部经营体制和激励约束机制改革。二是完善金融产品和技术。结合农户信贷需求特点，创新机制，充分运用信息科技手段，提供与农户生产周期匹配、信用抵质押方式灵活的信贷产品。三是建立完善信用信息整合机制。打破信息壁垒，整合农业农村、市场监管、税务、国土等部门和金融机构的涉农信用信息。发挥各级政府作用，实现行政资源和金融资源共享。四是健全增信和风险分担机制。进一步发挥融资担保机构尤其是农业担保机构的作用。五是发挥财税、货币、监管和土地政策合力，形成可持续的农户信贷融资机制。六是建立农户金融知识教育和培训机制，培育提升风险和信用意识，改善农村金融生态环境。

本文刊发于《清华金融评论》2020年7月刊，2020年7月5日出刊，编辑：王晔君