文/王靖国   本文编辑/彭晓云

王靖国 中国人民银行宁波市中心支行副行长

金融消费者保护一直未受到足够重视。本文通过对金融消费权益保护环境评估理论的概述，分析了其构成要素及评估方法，以便为金融消费者保护工作的进一步开展探索方向。

美国次贷危机暴露出危机前监管理论的缺陷。虽然英国经济学家迈克尔·泰勒（Michael Taylor）早在20世纪90年代就提出“双峰”（ Twin-peaks）理论，认为金融监管存在两个并行目标：一是审慎监管，以防止发生系统性危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇，但是金融消费者保护一直未受到足够的重视。

金融消费者作为消费者的一种类型，理应享有我国《消费者权益保护法》所规定的普通消费者所具有的基本权利。根据《消费者权益保护法》第七条至第十五条，一般消费者拥有安全权（人身安全、财产安全）、知情权、选择权、公平交易权、索赔权、依法结社权、受教育权、隐私权、监督权等权利。由于依法结社权是宪法赋予的基本权利，索赔权也是法律赋予公民的基本权益，不属于消费者权益保护所特有，在实践中也难以进行评估，因此将《消费者权益保护法》中安全权、知情权、选择权、公平交易权、受教育权、隐私权、监督权七大权益纳入研究的考虑范围。同时，金融产品和服务的获取是金融消费权益保护一切权益的基础，属于金融消费者的金融发展权范畴，因此，将金融服务普惠性作为金融消费权益的重要组成部分也纳入研究。

金融消费者权益环境评估：生态扫描与行为范导

金融消费者权益环境评估就是从行为监管模型下的现实基点出发，开展金融消费者权益保护工作。金融消费者权益环境评估就是对现实金融环境进行扫描，目的是弄清制度将要落地的环境、机构设立偏向、本地金融消费者行为的特点，以为金融消费者保护工作的进一步开展探索方向。

一是通过金融消费者权益环境评估了解现实金融环境。只有能及时跟进金融体系变化的金融监管才有效；二是应用评估结果推动金融产品链条上各方行为的改变。金融消费链条上除消费者个人外，还包括管理部门、金融机构和行为媒体。金融消费者权益保护环境评估既为消费者提供环境生态信息，也促进金融产品消费链条上主体间行为关系的优化，使消费者所处金融生态变成具有范导指向背景，最终使金融消费者行为的偏差通过环境来修正。

金融消费权益保护环境评估的构成要素

金融消费权益保护环境是金融主体及其赖以生存的经济、社会、法治、习俗等条件组成的动态平衡系统。就其构成要素而言，包括金融消费者、金融机构、监管机构和社会基础环境等方面。

金融消费者

对金融消费权益保护环境进行评估时，金融消费者作为金融活动的主要参与者，是首先需要考虑的因素。金融消费者自身素质水平的高低将直接决定金融消费者自我权益保护的能力，对金融消费权益保护具有直接而重要的影响。

金融消费者自我权益保护能力评估可以从金融知识、金融技能和金融态度三个方面进行考量。其中，金融知识是指金融消费者对金融基础知识、金融产品知识、服务获取方式以及消费者权益等知识的了解程度。金融消费者的金融知识越丰富，其金融消费权益受到侵害造成损失的可能性就越小，金融消费权益保护整体环境就越好。金融技能是指金融消费者搜集金融信息、开展金融规划、评估金融风险、维护消费权益等方面表现出的能力。金融技能越强，金融活动的参与度越高，参与金融活动中自我保护水平越强，金融消费权益保护整体环境就越好。金融态度是指金融消费者投入时间了解金融知识、提升金融能力以及关注自身消费权益的主动性和积极性，金融态度越积极，金融消费者参与金融活动的积极性和自我保护意识越强。

金融机构

金融机构是金融产品和金融服务的供给方，是金融消费权益保护的主要参与者。从发展权角度看，金融机构首先必须为金融消费者提供获得金融服务必要条件，如营业场所、网银服务等，才能谈得上金融消费权益的保护，进而，金融机构的内部管理以及具体的金融消费权益保护措施直接影响金融消费权益保护环境的水平。因此，对金融机构在金融消费权益保护环境方面的贡献需从金融服务普惠性、内部保护机制和消费者权益保护措施三个方面考量，并通过金融消费权益保护环境满意度指标进行验证。

一是金融服务普惠性。只有通过不断丰富渠道、拓展服务对象、完善产品体系等，让更多的消费者参与金融活动，才能使得金融消费者的权益得到不断完善。金融服务普惠性主要涉及渠道和人员两个方面，分为营业网点服务满足率、自助设备常用业务覆盖率、网上银行常用业务覆盖率、手机银行常用业务覆盖率、从业人员服务满足率、销售点终端（POS）交易需求满足率等多个维度。

二是内部保护机制。内部保护机制包括金融机构内部在保护金融消费者权益方面建立的内部管理制度、成立的内部协调组织以及保障投诉处理的机制和流程，是金融机构推动金融消费者权益保护落实的保障。内部保护机制不仅涉及制度方面，也涉及相应的实施层面及实施效果，就内容而言，内部保护机制包括内部保护制度建设、内部保护组织建设、主要领导参与率、实施部门指定情况、投诉处理流程完备性、投诉办结率等多个维度。

三是消费者权益保护措施。其直接反映金融机构在保护消费者安全权、知悉权、选择权、公平交易权、受教育权、隐私权、监督权七大权益方面采取的具体措施，是金融机构在实际工作中落实金融消费者权益的保障。这些具体措施主要对应涉及七大权益的交易安全保障、人身安全保护、风险提示合规率、信息披露达成率、不规范营销处罚制度、收费信息公示、自发宣传网点覆盖率、个人信息安全保护、投诉电话公示情况、权益保护内部培训覆盖率等具体的方面。

监管机构

监管机构作为金融消费权益保护环境中的重要主体，往往通过制定政策、确定规范、加强调控和实施监管等职能，影响和指导金融机构实施金融消费权益保护措施，在金融消费权益保护制度完善、组织建设、纠纷解决机制、投诉处理方面发挥着重要的作用。监管机构影响着金融消费权益保护环境的水平并引导其发展方向。监管机构不仅包含人民银行、银监局、证监局、保监局（以下简称“一行三局”）等金融监管机构，还包括行业自律组织、工商部门、消保委、法院、公安等其他监管机构，各监管机构虽然发挥的作用不同，但对金融消费权益保护环境都存在一定的影响。因此，需要从各监管机构的制度建设、组织建设、金融消费纠纷解决机制、金融消费投诉处理等方面进行考量。

社会环境

在评估实践中，除金融消费者、金融机构和监管机构外，可以把其他一些无法纳入金融主体的要素但对金融消费权益保护起到一定影响的因素纳入到社会环境中。社会环境是金融消费权益保护环境评估的“基础要素”，是影响金融消费权益保护环境评估的社会基础因素，可以从地区诚信度和社会监督等方面进行考量。

金融消费权益保护环境评估的方法展望

数据处理和分析方法

为了对金融消费权益保护环境水平进行客观评估，在设计评估指标的基础上，需要对各指标进行科学赋权。可以采用层次分析法作为赋权的方法，对各指标进行赋权，通过监管机构、金融机构和高校专家对指标两两重要性比较，最后得出每个指标的具体权重，最大限度降低指标赋权的主观性。

数据处理方法

由于金融消费权益保护环境评估方案各项指标的量纲不同，因此，要对这些指标进行综合集成，所有指标数据都必须进行无量纲化处理。指标数据标准化方法中，可以采用不同的处理方式：标准化或阀值法，主要目的是尽可能减少原始数据在标准化过程中的信息损失。

层次分析法

层次分析法的特点是在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法。

指标体系构建

金融消费权益保护环境评估的目的在于对评估区域内的金融消费权益保护情况进行摸底，分析存在的问题并进行改善，逐步营造良好的金融消费权益保护环境，使金融消费者的权益得到切实有效的保护。因此，在设计指标体系时，以环境优化、行为改善和能力提升为出发点，最终确认以三类主体（即金融消费者、金融机构和监管机构）及一个基础（即社会环境）为依据构建评估体系。

金融消费权益保护环境中不同主体作用发挥情况直接决定着金融消费权益保护区域环境的优劣。结合指标体系构建基本原则，以三类主体和一个基础作为目标层指标，从影响金融消费权益保护环境的因素出发，设计准则层指标和指标层指标，构建起对金融消费权益保护工作的全方位的评估体系。

整个指标体系由4个一级指标（目标层）、14个二级指标（准则层）和51个三级指标（指标层）组成。