文/《清华金融评论》王蕾

两会期间，《清华金融评论》专访了全国人大代表、民进中央常委、民进中央经济委员会主任、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授，对他提出的议案与建议做了详细阐述。蔡继明梳理了现行《土地管理法》存在的八大弊端，建议应严格规定政府的征地行为只限于公益性用地范围，允许城市的土地保留集体所有权、明确农村集体土地所有权的行使主体、明确农村集体土地与国有土地同地同权同价，同时增加农村集体建设用地使用权。

蔡继明表示，《土地管理法》修改应坚持几个原则：一是城市国有与农村集体所有的土地同地同权同价对两种土地产权应给予同等保护；二是国家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用农村集体的土地并给予合理补偿；三是出于非公共利益的建设需要，可以使用农村集体土地；四是在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体土地使用权（包括农地和宅基地）进入市场。

去年国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》强调“以推进集体经营性资产改革为重点任务”，蔡继明建议应将农村集体产权制度改革的重点放在农村集体包括土地在内的资源性资产上。他并建议，有关农村土地改革，还应该扩大农村宅基地使用权与农村集体土地承包权流转范围。

“允许农村宅基地入市，城中村小产权房自然合法化，城乡建设用地增减挂钩就不必通过政府征地来实现，完全可以在集体土地所有制内部推进城中村改造也可以绕开高成本征地环节，在符合城市规划的前提下由农民和开发商通过市场自由协商解决。”蔡继明建议。

“且进一步深化农地承包制改革，随着工业化、城市化和农业现代化的推进，城乡之间、城市之间、乡村之间的人口流动会愈加频繁，规模也会越来越大，农村集体经济组织的改革和发展方向应该是开放的，既要允许原有的成员进城落户之后通过转让土地承包权而放弃其成员权，也要允许外来的人口通过接入承包权获得集体经济组织成员权。”

蔡继明并建议取消对大城市人口规模限制，他表示，推进以人为本的新型城市化，特别是是加快农民工和“镇民”的市民化，无疑是“十三五”期间乃至未来20-30年中保持我国经济社会持续稳定发展的重大战略任务。因此应以大城市（群）为主体形态推进新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心。

他说：“大城市不凸起，中小城市上不来，城市群就没有竞争力”。

《清华金融评论》：今年两会上，国土资源部部长姜大明表示目前国土资源部已同有关部门一起起草了土地管理法修正案的送审稿，您一直都在关注土地制度改革，今年也提出了修改《土地管理法》的议案，并梳理了现行《土地管理法》存在的八大弊端，在您看来，这些弊端对于目前经济发展有怎样的影响和危害？

蔡继明：目前，原有《土地管理法》已经不合时宜，比如农村集体土地与国有土地产权制度不平等，使集体土地不能参与工业化、城市化建设，分享工业化、城市化利益，损害农民权益；且农村宅基地没有处分权，不能流动，造成大量“空心村”，土地闲置；农民工不能市民化，在城里挣了钱还要回村建房，使村庄用地不减反增。还存在地方政府按原农业用途产值低价征收集体土地的情况，拿走了几乎全部土地增值收益（2003至2012年总计约7万亿），造成60%失地农民贫困化。

另外，强征强拆造成严重的官民矛盾和社会冲突； “土地财政”激发了地方政府投资热、借债热、开发区热，造成几十座空城、鬼城，滋长了权力寻租、权钱交易、土地腐败；有些地方下达的建设用地指标与地方实际需求脱节，不是使项目难以上马，便是制造违法用地，降低资源配置效率。

目前，三分之一的建设用地指标给地方划拨使用，不需缴出让金，助长地方政府大厦、大马路、大广场、大学城等形象工程建设，浪费土地；另外，还存在地方政府为争夺项目，廉价出让工业用地，对房地产用地则限量供应、招拍挂出让的情况。这种贱卖工业用地、贵卖房地产用地的结果，使过多的土地配置给了工业，造成工业用地粗放利用；而房地产行业则用地紧缺，地价房价高涨，农民工和城镇低收入居民住不起房，阻碍人口城市化进程。

2015年官方公布的城镇化率是56.1%，但其中至少包含了2亿多虽然在城镇务工6个月以上但并没有完全享受城市居民福利的农民工以及生活在2万小城镇的2亿多镇民，这不仅造成农村6100万留守儿童及数千万留守妇女和留守老人，从而形成严重的社会问题，而且难以真正启动国内消费需求，影响四化协调发展。

《清华金融评论》：这些都是因为《土地管理法》有些条款已经不合时宜而造成的乱象？那么在您看来，要修改《土地管理法》，具体应该怎么来修改？

蔡继明：修改《土地管理法》是需要有依据的。根据我国《宪法》、《物权法》、以及中共十八大以来中共中央国务院有关土地制度改革的各项决定和意见，可以总结出具体的原则和依据。

比如根据宪法的相关原则，政府征地行为唯一的法理基础是“公共利益”，出于非公共利益的需要而占用农民集体土地就不能采取征收的方式，而应该允许农村集体土地在符合城乡统一规划的前提下进入市场并依照法律规定转让。

而根据《物权法》中“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”的规定，农村集体土地应该与城市国有土地同地同权同价。同时，中共十八大以来，中共中央国务院出台了多项有关土地制度改革的各项决定和意见。这些均是修改《土地管理法》的依据。

包括十八大报告中提出的“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权；改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例；促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”

十八届三中全会决定建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价等。2015年中共中央国务院出台意见，要求完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度，改革完善农村宅基地制度，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，并建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制等。

同年10月，中共十八届五中全会要求优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制。中共中央国务院并于11月出台《深化农村改革综合性实施方案》，2016年出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》和《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等。

根据这些决定，《土地管理法》修改应坚持几个原则：一是城市国有与农村集体所有的土地同地同权同价对两种土地产权应给予同等保护；二是国家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用农村集体的土地并给予合理补偿；三是出于非公共利益的建设需要，可以使用农村集体土地；四是在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体土地使用权（包括农地和宅基地）进入市场。

《清华金融评论》：对于《土地管理法》的具体修改建议，您的建议是？

蔡继明：首先，需要严格规定政府的征地行为只限于公益性用地范围。建议将第二条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”改为“国家为了公共利益的需要，对农村集体土地的所有权和城市国有土地的使用权可以依法征收或征用（或收回）并给予合理补偿。”

其次，应允许城市的土地保留集体所有权。将第八条“城市市区的土地属于国家所有。”改为“原城市市区的土地属于国家所有，新增城市市区的土地如果是出于非公共利益的需要，可以保留农民集体所有。”有关公共利益需要的规定，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》。也可以用排除法，明确列出属于公共利益的商业利益需要（如商品住宅建设、工业及园区建设、金融、商业、娱乐、体育、文化等产业和服务业等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用权。

再次，需要明确农村集体土地所有权的行使主体。《土地管理法》第二条规定了国有土地所有权的行使主体：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。而第十条只是规定农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，没有确定集体土地所有权的行使主体。为了与国有土地所有权行使主体的确定相对应，建议将第十条改为：农民集体所有的土地由村民委员会代表全体农民行使所有权，由村集体经济组织经营、管理，没有村集体经济组织的，由村委会经营管理。

然后，应明确出于非公共利益的需要搞建设，可以使用农村集体土地。建议将第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”修改为：

“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城乡统一规划的前提下，通过市场交易获得农村集体土地使用权和城市国有土地使用权（包括国有土地使用权转让）。”

另外，需要明确农村集体土地与国有土地同地同权同价。建议将第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”修改为“农民集体所有的土地（包括建设用地（含宅基地）和农地）的使用权，在符合城乡规划和用途管制的条件下可以和国有土地同等入市、同权同价，满足城乡建设中非公益性用地需要。

最后，在现行《土地管理法》中，应增设一章，规范农村集体建设用地使用权。内容应包括：我国国有土地作为建设用地使用权，在法律上有明确的界定，农村集体建设用地使用权在符合城乡统一规划的前提下与城市国有建设用地使用权具有同等的权利；农村集体建设用地可用于工业和商业（包括房地产商品住宅）开发；农村集体宅基地使用权可以继承、转让、入股、出租、抵押，农民的住房连同宅基地可以出租和出让给农村集体所有制成员以外的人员；农村集体耕地在符合城乡统一规划的前提下可以转变为建设用地并直接进入市场；允许农村集体之间在符合城乡统一规划的前提下自主进行建设用地增减挂钩，除非自愿，政府不得把增减挂钩的指标变成征地指标；城中村的改造可以在符合城市规划的前提下保留集体土地所有制性质不变。

农村集体产权制度改革应扩大至农村集体资源性资产

《清华金融评论》：去年12月份，国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》强调“以推进集体经营性资产改革为重点任务”，农村集体资产包括土地，在您看来，这其中土地资产大约有多少？应该如何来改革？

蔡继明：根据国务院发展研究中心课题组估计，农村127万亿净资产中，土地资产88.81万亿，占了近70%，因此，农村集体产权制度改革的重点应放在农村集体包括土地在内的资源性资产上。事实上，所谓农村集体经营性资产中“用于经营的房屋、建筑物、农业基础设施、集体投资兴办的企业等”，都是附着在土地上的，其产权制度的改革亦离不开资源性资产即土地产权制度的改革。

不仅如此，《意见》只强调“推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”，而很多农村已经实行了土地股份合作制，在确权登记颁证过程中，农民集体经济组织成员的身份是以确权确股但不确地的方式实现的。所以，建议中央将股份合作制改革扩大到农村集体资源性资产。

同时，《土地管理法》等相关法律法规的修改应明确农村集体资产所有者的代表到底是由村委会还是由村集体经济组织行使农村集体土地所有权，同时还需要明确村委会和村集体经济组织的关系。在推进农村集体产权制度改革的过程中，有关村委会与村集体经济组织对集体资产的权能的界定，需要在上述相关法律的修改中统一起来。

建议扩大农村宅基地使用权流转范围

《清华金融评论》：自2015年2月全国人大常委会授权国务院在33个县市区进行土地制度改革试点以来，征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革的试点已经有很大进展，但是相比较最近中央批准把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区，宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区，在您看来，“三块地”改革的关键是什么？其试点是否会继续扩大？

蔡继明：“三块地”改革试点，关键是在缩小征地范围的同时允许农村宅基地入市。目前，我国农村集体建设用地是城镇国有建设用地的2倍，大量宅基地闲置，特别是随着大量农民进城务工落户，大量农村住宅和宅基地闲置，很多村成为空心村。

目前，“三块地”改革试点，只允许农村集体经营性建设用地入市，农村宅基地只能在集体所有制成员内部流转，而农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地只占10%，仅靠这么少量的农地入市，根本不足以构建竞争有序的城乡统一的建设用地市场。如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转，至少其中的三分之一闲置不用的宅基地使用权可以通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场，那么城镇建设用地就可以增加70%以上，从而不仅会拓宽农民财产收入的渠道，促进农村集体建设用地节约集约使用，而且会有效地遏制城镇房价的增长，有助于农民工进城落户，加快农民工市民化进程。

《清华金融评论》：看来农村宅基地入市是构建城乡统一的建设用地市场的需要，若扩大农村宅基地使用权的流转范围，推动其入市，有哪些是最需要注意的方面？

蔡继明：首先，应该坚持城乡建设用地应同地同权同价。其次，要赋予农民宅基地使用权完整的物权权能。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅又颁布了《关于完善保护产权制度依法保护产权的意见》落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。因此，农民宅基地使用权理应具有与城市国有宅基地同等的权能，应允许农村居民的住房连同集体宅基地使用权出租、抵押并转让给城市居民。

《清华金融评论》：其实我们比较担心，如果宅基地使用权流转、农村集体经营性建设用地入市，会不会因为处于相对弱势地位的农民的相关权益受到损害？有一些农民也怕“肥水流到了外人的田里”。

蔡继明：农村宅基地是集体财产，是农村集体经济组织成员的一种福利，“肥水不流外人田”来限制农村宅基地流转显然是站不住脚的，因为农村宅基地所有权是集体的，但使用权是农民个人的，作为我国《物权法》所保护的用益物权，农民有权出租、抵押、继承和转让，城镇居民到农村买房或租用宅基地建房，是有偿有期、两厢情愿、共享共赢的，是农民土地权益在经济上的实现，是农民获得唯一财产收入的渠道，不仅对农村集体土地所有权没有任何侵害，反而有利于改善城乡居民收入分配关系，促进城乡融合。

允许农村宅基地入市，城中村小产权房自然合法化，城乡建设用地增减挂钩就不必通过政府征地来实现，完全可以在集体土地所有制内部推进城中村改造也可以绕开高成本征地环节，在符合城市规划的前提下由农民和开发商通过市场自由协商解决。

建议扩大农村集体土地承包权流转范围

《清华金融评论》：有关农村土地改革，我们还需要关注农村集体土地承包权的流转，最近中共中央和国务院《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，在农村集体土地所有权与农户承包经营权两权分离的基础上，进一步将土地承包权与经营权分离，实行集体土地所有权、土地承包权与土地经营权“三权分置”，您如何评价“三权分置”？

蔡继明：我们需要分析“三权分置”的正负效应，它顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐。但是，“意见”在强调放活“经营权”的同时，又严格限定农地承包权只能在集体经济成员内部发包和流转，这恐怕又会在一定程度上影响土地规模经营的实现。

《清华金融评论》：对此，您有怎样的建议？

蔡继明：建议进一步深化农地承包制改革。首先，政府不能强迫农民流转或放弃农地承包权，应该探索建立进城农民承包地、宅基地有偿退出机制，从而鼓励农村转移人口向大中城市集中。其次，政府也不能限制农民土地承包权的流转。随着越来越多的农民进城务工落户和迁徙定居，传统的村落有的兴盛，有的衰亡，彼此之间的合并重组已经不可避免，由此必然要求农地承包权的流转跨越原集体经济组织的界限，甚至不同村落的集体土地所有权也难免会发生相应的转移和重组。农地制度的安排应该顺应这一城乡关系变革和农村传统社会变革的历史潮流，而不能成为阻碍这场变革的桎梏。

最后，随着工业化、城市化和农业现代化的推进，城乡之间、城市之间、乡村之间的人口流动会愈加频繁，规模也会越来越大，农村集体经济组织的改革和发展方向应该是开放的，既要允许原有的成员进城落户之后通过转让土地承包权而放弃其成员权，也要允许外来的人口通过接入承包权获得集体经济组织成员权。特别是在农村集体资产（包括土地）股份化之后，农民初始获得的集体资产的股份完全可以自由转让给任何单位和个人。

建议取消对大城市人口规模限制

《清华金融评论》：说到这里，想到您今年两会还有一个建议，是关于取消对大城市人口规模限制的建议，这与我们如今大城市严格限制人口的政策方针完全相反？能否讲讲您的考虑？

蔡继明：是的，目前我国目前仍处在城市化快速发展时期，虽然按常住人口计算的2015年城市化水平已达到56.1%，但按户籍人口计算的城市化率只有39.9%，这其中不仅包含了2.2亿被计入城镇常住人口的半城市化的农民工及其家属，而且包含了约2亿居住在小城镇的“镇民”。推进以人为本的新型城市化，特别是是加快农民工和“镇民”的市民化，无疑是“十三五”期间乃至未来20-30年中保持我国经济社会持续稳定发展的重大战略任务。

然而，新型城市化战略应选择什么样的人口布局，是以大城市（群）为主体，还是以中小城市和城镇为主体？这个问题不仅在学界存在争议，即使是官方文件也有不同的提法。我建议赞成以大城市（群）为主体形态推进新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不来，城市群就没有竞争力”。

《清华金融评论》：为什么要优先发展特大和超大城市？

蔡继明：首先，大城市比中小城市和城镇具有更大的聚集效应和规模效应。经济活动、公共服务等成本会因为城市规模的扩大而摊薄，聚集在大城市中的个人、企事业单位乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而从中受益。

其次，与国际相比，我国特大和超大城市数量明显偏少。再次，在城市化中后期，人口向大城市（群）集聚是普遍国际现象，特大和超大城市理应继续大力吸纳农业转移人口，为全国的新型城市化战略做出贡献。并且从人口密度和经济承载力看，我国超大城市仍有较大发展空间。

《清华金融评论》：但是大城市人太多会有很多大城市病，目前已经有所显现。比如北京的雾霾、交通拥堵等。

蔡继明：大城市病的主要原因在于城市规划和治理。北京核心区人口确实过密，需要严格控制。且北京、上海等大城市交通拥堵的主要原因是轨道交通建设滞后。说个简单的数字，日本东京圈民用汽车1413万辆，远高于北京的535万辆和上海的282万辆。东京圈没有通过购车摇号、单双号限行等行政手段限制汽车购买和使用，而是通过大力发展轨道交通、并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用。而空气污染更多是区域性的产业结构、环保治理问题。

因此，我国新型城市化要以大城市（群）为依托，以城市群的形态推进新型城市化，取消超大城市人口总量控制政策。因此强行控制人口的做法，一方面与强调市场在资源配置中的决定性作用相违背，另一方面也不利于广大人民分享大城市发展的好处。

因此，特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段。城市化率是一个全国性的概念，特大和超大城市不能仅仅满足于本地区的城市化水平，而应根据其资源禀赋，继续吸纳更多的外来人口，为全国新型城市化战略做出应有的贡献。并根据常住人口增长分配新增城市建设用地指标。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。