文/国务院发展研究中心原主任刘世锦

本文是刘世锦先生刊登在《清华金融评论》2016年1月刊上《十三五时期经济持续增长的若干问题》中部分内容。重推此文的背景为：

近日统计局公布数据显示，2015年全国规模以上工业企业利润总额多年来首次下降，且其中国有控股企业实现利润总额10944亿元，比上年下降21.9%；与私营企业实现利润总额23221.6亿元，增长3.7%形成鲜明对比，国企改革刻不容缓。

国有企业改革的有关文件公布后，成为社会关注和议论的重点。看来要增进共识并不容易。如何有效推进国有企业改革，在若干重要问题应有正确判断。

首先，国企改革面临的形势和背景已大不相同。在改革起步时期，国企改革就被认为是“中心环节”。三十多年来，有进展，包括一些难度很大的进展；也有反复，在某些重大问题的看法上，甚至又回到改革初期甚至改革之前。走走停停，争来争去，国企内部和社会上出现了某种“改革疲劳症”。

但目前国企改革所处的形势，与改革初期不同，与过去一些年也不同。我国经济社会发展已经到了全面提升要素生产率的阶段，如果说以前国企还有某些优势，这些优势正在明显减退，固有的矛盾问题更为凸显。不论是陷入严重过剩产能困境的企业，还是受到行政性垄断保护的企业，以及处在竞争第一线而创新能力不强的企业，如果改革没有实质性推进，困难还会加剧，对整个经济转型升级的不利影响可能超过以往。

改革的基本方向和原则应该说是明确的，就是十八届三中全会文件的有关内容。关键是将之落到实处。其中，非常重要的，是切实实现由管企业到管资本的全面转变。这里需要理清一些认识问题。在提法上，要由“做优做强做大国有企业”，转为“做活做专做优做大国有资本”。

一是摆脱以所有制划分企业类型的思维定势。市场经济中包括资本在内的各种要素市场相互开放，各种要素相互混合和融合，某个企业完全依赖某种资本只是少数，甚至是偶然，往往发生在初创阶段和较低水平。从现实情况看，完全独资的国有企业数量已经不多，且多为出资者。规模居前的企业，基本上是上市公司，投资者中不仅有大量国内社会投资者，也有大量的海外投资者。

有些企业股权结构中，国有资本只是相对控股。这些企业已经不是严格意义上的国有企业。正是由于股权结构和治理结构的变化，才带来了这些企业活力和竞争力的增强。要求企业只拥有某一种类型资本，与要素市场开放、建设高水平市场经济是内在矛盾的，降低而不是提高了对企业发展的要求。现在是摒弃计划经济遗留下来的按所有制划分企业的时候了。

二是市场经济中的企业有进有退，有大有小，有强有弱，并无定势。国有资本参与其中的企业，不论是独资、控股还是参股，概能莫外。要求国有企业都做强做大，不符合市场经济规律，也不符合实际。现实中国企能够做大的是少数，能够做强的更是寥寥。

“小的是美好的”，中小企业中不少很有竞争力，德国大量中小企业是百年老店、隐形冠军。这类企业不大，国有资本是否就不能进入？目前陷入严重产能过剩困境的国企为数不少，亏损严重，难以为继，是做大做强，还是破产关闭或重组？显然，这些都是常识范围的事情。

三是把国有资本与具体企业脱钩，才能真正有助于国有资本发展壮大。在国有资本应当发挥作用的范围内，国有资本应当是选企业，好的进去，不好的出来，企业可以起起落落，只要国有资本活起来了，通过流动配置，就可以实现持续增长。

四是只有通过企业内外不同类型资本的混合融合，国有资本才能更好发挥其影响力、控制力和带动力。在国有资本职能既定的情景下，以有限的国有资本尽可能多地影响非国有资本，只有在开放的股权结构和市场结构中才能实现。

五是淡化以至改变以所有制划分企业类型的做法，才能真正促进公平竞争。不同类型企业公平竞争已经讲了多年，仍难以落实。一个重要原因，就是当事人通常认为，即使国企效率低、不合规，但“肉烂在锅里”，政治上正确。而与非国有打交道，对的也可能是错的，小问题可能成为大问题。促进企业的公平竞争，必须改变对企业按所有制贴标签的做法。促进公平竞争，应当成为国有资本的战略目标之一，从长远看，对国有资本本身发展也是有利的。

综上所说，由“管企业”向“管资本”的转变势在必行，必须加快。管资本，就要用好资本。应当按照三中全会精神，使国有资本服务于国家战略目标，重点用于提供公共产品，发展战略性前瞻性产业，促进科技进步，保护生态环境，保障国家安全。在这个过程中，对国有资本应强调做活做专做优做大。

做活，就是推动国有资产的资本化证券化，是资本能够动起来；做专，就是在需要国有资本发挥作用的各个领域，提高专业化、精致化水平；做优，就是按照国家战略目标的需求优化布局结构，全面提升效率；做大，把以上几条做到位了，国有资本的规模就会不断壮大。

下一步改革中还应注意：一是加强高层设计和推动，重点是明确大的方向、原则和底线。由于国有资本产权结构的特殊性，防止流失应成为底线，关键是提高透明度，实现阳光下操作。二是在此基础上鼓励地方和基层试验，允许不同方案同时登台，相比比较、借鉴、优化。三是避免国企改革的意识形态化，是什么事情说什么事情，有什么问题解决什么问题，少说多做，务实推进。

本文编辑：《清华金融评论》王蕾