关于公务员和事业单位人员的养老金改革方案，这几年来一直没有定论。

从最初的机关事业单位退休人员养老金与企业退休金差距过大的争鸣，到现在已经基本确定“必须并轨”的事实确立，再到该怎么并轨才能保证皆大欢喜，可以说“养老金并轨”就像一场漫长的棋局，充满了各种悬念和未知。

这场各方博弈的过程中，其中的曲折和各种猜测，包括养老金政策的制定者同时又是受影响者的客观现实，也令改革步履维艰。

“双轨制”落差巨大

养老金“双轨制”，通俗地说就是“吃财政饭”与“吃企业饭”。前者的退休金由国家财政统一发放，后者需要企业和本人按比例缴纳。

退休金“双轨制”在许多国家、地区都存在，问题在于中国的“双轨制”就像张开的剪刀，呈现巨大落差——多缴者非但没有多得，不缴者的退休金反是缴纳者的2倍到3倍，甚至最高相差50倍。

2013年，中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，在被调查者中，75.4%的职工养老金低于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金都高于4000元。其中，在2011年8月，被访者领取的养老金最低为200元，最高为1万元，两者相差50倍。并且月养老金低于2615元平均水平的占到总人数的77.3%。

中国人民大学劳动人事学院教授仇雨临指出，养老金“双轨制”之所以广受诟病，主要是因为企业职工参加的基本养老保险，个人每月缴纳本人工资收入的8%，企业缴纳职工工资总额的20%，但退休后平均养老金替代率仅为43%左右。

而我国机关事业单位工作人员在职时不缴纳养老保险费，退休后享受完全由政府财政提供的退休金，且养老金替代率远远高于企业退休人员。

尽管企业退休人员的基本养老金到2014年已经连续9年增长，但其养老金仍然只是同等条件公务员的1/3，“养老金双轨制”被指是当今社会最大不公之一。

“除了社会公平的问题外，随着我国人口老龄化问题日益严峻，国家财政对公务员养老金支出会急剧增长，适当引入个人缴费机制可以在一定程度上减轻财政压力；此外，一直高温不退的公务员‘国考’热，大量优秀学子争抢公务员岗位的现象，对劳动力市场上人力资源合理有效配置形成干扰，其原因无非是因为公务员职业稳定、拥有更多的权力资源、社会地位高、工资和福利待遇（包括养老金）优厚等。”仇雨临说。

在现实生活中，这样的例子更加明显。全国政协委员张文学告诉记者，一位拥有40多年工龄、享受政府津贴的专家级人才，退休后养老金却是他在政府机关退休的大学同学的四分之一。

“养老金双轨制带来的问题日益凸显，改革势在必行。”全国政协委员李志军表示，事业单位改革牵涉面非常广，是个极其复杂的系统工程。据了解，目前我国约有126万个事业单位，事业单位从业人员近4000万名（含退休职工），规模庞大，“这部分职工的权益也应该得到保护。”

2008年2月，国务院出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。然而，6年来，除广东有所突破，其他地区都未取得实质进展。

博弈激烈难破局

任何一项公共政策的出台，实际上都是一个涉及多方利益重新调整的过程。

养老并轨喊了那么多年，也搞了5个试点，为什么总体进展异常缓慢？对此，全国政协委员李志军指出，养老双轨制的根源还是在于行政体制中的“隐形障碍”——政府机关既是退休养老金政策的制定者又是受影响者。

因此，只有在政府职能转变问题上有所突破，实现政事彻底分开，事业单位管理体制改革得以顺利进行，养老金“双轨制”才能从根本上破解。

仇雨临也表示，自2008年国家决定在五省市先期开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作以来，进展缓慢，成效不大。

改革的阻力来源于问题本身的复杂性、待遇水平下降的可能性、技术层面的可操作性等各个方面，而公务员和事业单位养老保险改革不同步确实也成为改革的主要障碍，在两个群体中间造成“厚此薄彼”的不公平局面。因此，两个公共事业部门工作人员改革同步进行，或许会加速改革，减少阻力，降低成本，提高效率。

为什么改革进展艰难？

浙江省人力资源和社会保障厅相关负责人日前向媒体表示，目前全国有多处事业单位养老保险改革试点，但取得的进展不大，一些地方可以说是“原地踏步”。主要还是因为养老金问题需要由国家顶层设计，牵扯的面太广，很多利益问题不好协调，地方上很难真正推进。

对于养老金制度改革，有人提出，既然企业职工可以接受改革，为什么事业单位人员就不能接受？而事业单位人员则认为，目前事业单位退休待遇高于企业是事实，但事业单位和企业不宜简单类比。

58岁的李某在杭州一所高校任职，月收入约7000元。如果不改革，他估计退休时能领到6000元，如果两年内改到自己所在学校，就很难说了。在他看来，事业单位人员在职收入固定，而企业员工在职时期的收入上不封顶，可以很高，按同样的方法确定养老金并不公平。据了解，在杭州这类经济发达的城市，企业里的资深工程师年薪普遍能达到20多万元。

对于这些疑问，仇雨临则表示，其背后既有国企改革的遗留难题，也有机关事业单位配套改革滞后的问题，交织并扭曲多年，颇有些剪不断理还乱的意味。

目前，退休职工养老金“九连涨”仅仅是基本养老金的10%，而非全部养老金的上涨，这种几十元的上调幅度与不声不响上调的机关事业单位人员退休待遇相比，其结果就是差距年年还在拉大。

“并轨首先遇到的第一问题是，按照可操作的统一的社会化养老路径，待遇骤降，导致公务员不满。为了规避政策，目前很多事业单位都出现了提前退休的热潮；第二，新旧制度较难衔接。改革后，公务员将与企业职工一样缴纳养老保险费。那么改革前所欠的那部分养老金如何解决？”媒体人石述思提出了这样的疑问。

而养老金双轨制改革的一大难点是机关事业单位的养老金应该从哪儿拿？

中国经济体制改革研究会管理科学研究所研究员崔长林表示，企业职工的养老金是通过社保基金支付的，而社保基金的来源也是由企业和职工缴纳的，如果由社保基金支付机关事业单位人员的养老金，显然是不合理的。对此，崔长林建议，在过渡期内，应该为机关事业单位设立一个专项基金，将两者的养老金支付来源区分开，避免不公平现象的增加。

“九龙治水”待破局

备受关注的事业单位养老“并轨”启动信号再次释放。７月１日起施行的《事业单位人事管理条例》提出，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。

养老金改革的关键在于“九龙治水”的格局需要破局。

国家行政学院教授汪玉凯强调，以参加社保为例，医疗保险涉及卫计委；养老保险则涉及人社部，养老金并轨涉及公务员、事业单位、企业三方面，公务员养老金制度不改革，单独推进事业单位养老金改革，难有收效。

“现在急需成立事业单位改革的顶层设计机构，比如联席会议制度。在中央全面深化改革领导小组的整体部署下，明确各相关部门的权责，相互之间如何协调，事业单位改革才能真正启动。”汪玉凯说。

在清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥看来，“双轨制”的解决，更与养老保险制度的结构调整相关联。在她的设计中，公共部门应该引领养老金结构调整，具体来说就是把退休金往下降，逐渐与基础养老金对接，同时建立职业养老金的个人账户，个人账户每年都在增长，就可以替换退休金。这样，公共部门待遇并不明显下降，养老金结构却在安全地调整，也就是说一个群体受益了，但其他群体都没吃亏。

不过，在中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文看来，事业单位改革不是人社部一个部门能够推动、负责和完成的，“这不是一个单纯涉及财务、财政的经济问题。这是一个政治上的下决心问题，而政治决心下的基础，就是一个完整的一揽子设计，需要国家最高层有一个共识，某个单个部门去推进是不可能的。”

对于养老金制度改革，中国人民大学教授郑功成曾提出三步走改革方案。第一步，机关事业单位工作人员像企业职工一样承担起相应的缴费义务。第二步，对机关事业单位工作人员退休金进行结构分解，改为“基本养老保险金”与“职业年金”。其中“基本养老保险金”与企业职工“基本养老保险金”相同，“职业年金”与“企业年金”对应。第三步，放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与“企业职工养老金计发办法”一样的机制。

“只有同时做好养老金、养老服务、老年人医疗等制度的顶层设计，才能推动解决中国目前面临的养老困境。没有老年服务，生活质量一样得不到保证。”郑功成表示，现在机关事业单位那边，养老金很高，但随着退休老人年龄的增长，生活自理能力的下降，生活质量反而在下降。因为他们找不到合适的养老服务，想进养老院进不去，社区养老服务又缺乏。

随着废除双轨制的呼声再次高涨，养老金制度改革将迎来怎样的进展？

2013年1月，人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，养老金双轨制终将合并统一，这一系列问题正在进行综合研究和顶层设计。除了养老金双轨制待遇差别问题外，这个综合课题还包括应对老龄化的资金安排，养老金空账、缺口、投资运营、城乡差别、地区差别、转移接续问题，退休年龄问题，多层次养老保障问题，如何发展企业年金、职业年金、大病保险等。

而在中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧看来，中国有着堪称世界最复杂的养老制度，业内所谓养老“双轨制”的说法并不准确。在新农保与城市居民养老保险合并之前，针对国家公务员、事业单位人员、军人、企业职工、农民、城镇居民和农民工量身而定的养老保险制度都不一样，国内养老保险可以称为是“多轨制”。

(法制时报)