[摘要] 普惠金融又称包容性金融，它强调通过完善金融基础设施，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群，向他们提供价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性。在新的历史时期推动普惠金融发展，必须正确处理政府与市场的关系，双向培育供给与需求，通过制度创新、策略创新、技术创新和政策创新，不断提高普惠金融服务的可获得性与效益性，为实体经济发展奠定坚实基础。
（中经评论·北京）普惠金融又称包容性金融，它强调通过完善金融基础设施，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群，向他们提供价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，以促进社会公平正义、增进人民福祉为全面深化改革的出发点和落脚点，并首次在中央全会文件中提出发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。
一、人民银行西安分行推广普惠金融的实践
由于经济金融发展总体水平相对较低，在西北地区发展普惠金融，面临着比东部发达地区更多的障碍。201 3年，西北五省区经济总量占全国比重为6.24%.仅为广东的一半，共有国家级贫困县143个，占全国贫困县总数的24.2%。金融发展不平衡现象也更为严重，构建和完善普惠金融体系的任务艰巨。人民银行西安分行作为在西北地区履行中央银行职责的派出机构，近年来按照总行工作部署，在推动普惠金融发展方面进行积极探索，努力构建更具包容性的金融服务体系，取得了阶段性成果。截至2013年末，西北五省区涉农、小微企业贷款分别增长27.7%、29.3%，均远高于同期全部人民币贷款增速。
2012年以来，人民银行西安分行以“自主申报，择优选取”的方式，确定每项民生金融政策至少有两家金融机构承担产品创新和扩大信贷覆盖面的责任，承办机构可以专享优惠政策，并已批复1 7家金融机构为首批民生金融主办银行，涉及三农、小微企业、创业促就业、扶贫、助学、民族民贸、保障房建设、文化产业及文化消费等八大领域，提高了金融机构服务民生的积极性。同时，充分发挥人民银行县支行在基层推动民生金融政策落实的地缘优势，推进民生金融督导点创建活动，通过现场定期督导、非现场日常指导，引导金融机构积极开发适合三农发展的金融服务方式，促进民生金融政策落地生根，推动了民生金融服务产品创新。
为贯彻落实《关于建立连片特困地区扶贫开发金融服务联动协调机制的通知））精神，人民银行西安分行作为牵头单位，率先建立了秦巴山区扶贫开发金融服务联动协调机制，具体由金融支持秦巴山区扶贫开发联席会议、金融支持秦巴山区扶贫开发政策研究制度、统计监测制度、经验交流机制度、效果评估制度五部分内容组成，为推进金融扶贫开发工作找到了抓手。召集秦巴山区人民银行省市两级分支机构召开“秦巴山区集中连片开发金融服务座谈会”，明确相关各方的工作任务、工作内容、工作职责，促进了片区内金融扶贫工作的扎实推进。
为了使普惠金融政策落到实处，人民银行西安分行积极推动民生领域内企业加大直接融资力度。比如，充分利用陕西杨凌作为国家唯一农业高新技术产业示范区的优势，推动相关企业发行中小企业集合票据，建立“集合票据+担保+农业保险+农村产权抵押”金融组合模式，同时在中小企业私募债等方面也取得突破。在辖区开展“订单+金融”试点，鼓励各地开展基于订单合同的融资模式创新，取得初步成效，如有的地区重点支持订单企业利用期货市场发现最优价格，有的探索制定标准化农产品订单合同文本，有的尝试把订单作为有效抵押物开发涉农金融产品。此外，通过加强与相关部门协作，配合促进金融产品服务创新，如与陕西省住建厅共同构建了九种方式为一体的保障房建设融资“陕西模式”，与团省委等五部门联合开展的农村青年信用户试点工作等，取得了较为显著的成果。
2008年以来，人民银行西安分行逐步构建县域金融机构金融服务状况监测机制，已建立起以分行和地市中心支行为主要支撑、以县支行为补充的三级评估体系。同时，还与地方财政部门共同制定下发文件，把中小企业信贷政策导向效果评估与中小企业贷款增量奖励政策有机结合起来。此外，2010年人民银行西安分行还自行开发了“县域金融机构金融服务综合评估体系”，采用信贷投放、金融服务、宏观环境（简称CSE评估体系）三大类指标、45个细项指标，对县域金融机构支持县域经济发展情况进行综合评估。截至2013年末，已对300余家县域金融机构连续开展七次评估，召集排名靠后金融机构分析原因，并通报给金融机构上级行和地方政府，起到了摸清情况、找准问题、督促引导、改善服务的作用。
金融基础设施建设是开展农村地区普惠金融必备条件。近年来，人民银行西安分行牵头在陕西西安、渭南、商洛三地开展QPOS农村手机支付试点工作并取得初步成效。截至201 3年末，试点地区手机支付用户133户，办理业务7836笔，涉及金额5897.79万元。持续推动银行卡助农取款业务，以银行卡助农取款服务点为平台打造农村金融综合服务站，服务范围扩大到水电费、通讯费等领域。覆盖农村企业、个人和中小企业的信用信息基础数据库基本建立，各类信用户、信用村、信用乡（镇）不断涌现，“守信受益、失信惩戒”的信用激励机制初步形成。在陕西6个试点地区开展了形式多样的农村金融教育培训工作，提高了广大群众的金融知识水平、风险防范意识和自我保护能力，为各类普惠金融业务的推广创造了有利条件。
二、构建更具包容性的普惠金融服务体系
从人民银行西安分行近年来的实践和遇到的问题看，在新的历史时期推动普惠金融发展，必须正确处理政府与市场的关系，双向培育供给与需求，通过制度创新、策略创新、技术创新和政策创新，不断提高普惠金融服务的可获得性与效益性，为实体经济发展奠定坚实基础。
一是加快制度创新。按照十八届三中全会精神的指引，在精心设计制度、严格防控风险的前提下，切实加大金融市场的准入开放力度，消除各种隐形壁垒，按照权利平等、机会平等、规则平等的原则，引入更多高质量的外资、民资进入金融领域，大力发展各种类型的存款或非存款金融服务中介，特别是小微金融机构和新型农村合作金融组织，切实增加普惠金融领域的资金供给。同时，通过加快推进利率市场化步伐，不断增强现有客户的服务选择面和资金价格方面的议价能力，消除长期利差保护带来的创新动力不足、贷款垒大户等现实问题，倒逼金融机构主动在普惠金融领域寻求新的业务增长点，将服务理念从“锦上添花”向“雪中送炭”转变，客观上推动人人享有平等融资权的普惠金融体系的生成和发展，服务于保障和改善民生。
二是加快策略创新。金融机构要适应经济发展方式转变和国家实施新型城镇化战略的大趋势，主动进行经营策略调整，更加注重消费金融、零售金融、定制金融产品的开发与创新，通过市场细分不断扩大自己的目标客户群，满足更多人民群众日益增长的物质文化需求。银行业金融机构要更快地由单一信贷产品提供商向多元化金融服务供应商转变，并加强与信托、风投、投行等其他金融行业的股权和产品合作，实现规模经济和范围经济，更好地满足处于不同层次、不同行业、不同规模、不同发展阶段经济主体的多元化金融需求。进一步拓展和创新抵质押品范围，特别是针对三农、中小企业、科技文化等行业有效抵押物匮乏的特性，积极探索土地承包经营权、订单、知识产权等作为标的物的新型抵质押方式，逐步破解经济发展薄弱环节和弱势领域的融资难题。完善有助于普惠金融业务持续发展的风险转移分散体系，健全涉农融资担保、再担保机制，探索建立巨灾保险制度，扩大“信贷+保险”组合金融服务的覆盖范围，支持金融机构发展涉农和中小企业信贷资产证券化业务，建立具有较高流动性的普惠金融资产交易二级市场。 三是加快技术创新。金融机构也是企业，只有收益能够覆盖成本，金融机构才有动力去开展普惠金融业务，否则即使在道义劝说下象征性地履行社会责任，也往往难以持续。在向薄弱环节和弱势领域提供金融服务时，金融机构应充分利用云计算、大数据技术等现代科技手段开展远程服务，实现“长尾效应”，降低服务成本。应积极看待互联网金融的正面作用，大力发展手机银行、网上银行、电话银行等电子银行业务，积极为边远和农村地区提供账户开立、支付结算、投资理财等服务，在规避潜在风险的同时，使互联网金融天然具有的普惠金融服务性质得以充分体现，惠及传统金融服务难以覆盖的群体和领域。
四是加快政策创新。短期内，普惠金融的发展仍然不能完全离开“看得见的手”的推动。但即便如此，地方政府和金融管理部门也应以间接化、市场化方式介入，而非行政手段的干预，切实避免寻租空间的产生和资源配置的扭曲。政府部门应尽快对致力于改善三农、中小企业、助学、就业、保障房等领域融资条件的财政扶持资金进行系统梳理和整合，避免“撒胡椒面”式的投入，尽可能以担保、保险、贴息等方式集中使用，发挥“四两拨千斤”的撬动作用。加强对相关财政资金使用的事前事中监督和事后使用效果评估，推动税收、信贷、监管、产业政策结合的长期化、制度化、协调化，形成稳定的政策预期。在完善现有激励政策的同时，借鉴美国《社区再投资法》成功经验，将税费优惠、财政资金支持、风险拨备、呆坏账核销等支持政策嵌入差异化监管制度，对积极支持薄弱环节和弱势领域的法人金融机构可尝试发放特许牌照，赋予其在特定区域、特定领域一定时期的垄断经营权，并享受政策性利率优惠，与分支机构设立等事项相挂钩。
（《中国金融》，中国人民银行西安分行，郭新明）
