文/中国投资有限责任公司副总经理 邹传伟 中国投资有限责任公司谢平
存款保险机制是政府应对银行危机的产物，正式诞生于上世纪30年代，已成为各国金融安全网的重要组成部分。
在此前的全球金融危机中，存款保险发挥了积极的金融稳定作用，但也面临着很大挑战。我国长期以来实行的是由国家担保的隐性存款保险。1997年，人民银行开始研究推出显性的存款保险。2012年以来，总理温家宝和人民银行周小川行长在多个场合均表示，推出存款保险的条件已经成熟。但存款保险“千呼万唤未出来”，说明仍有不少争议事项没有解决
存款保险有不可替代的金融稳定功能
银行业有重要的社会功能，但面临着内生的流动性风险。这是存款保险存在的基础
金融最重要的功能是调剂资金余缺，将资金从储蓄者（资金供给者）转移到有投资机会的人或机构（资金需求者）手中。但资金需求者一般需要长期稳定的资金来开展投资，而资金供给者因为要应对随时都可能发生的流动性冲击，一般只愿意借出短期资金、保留一定灵活性。银行“借短贷长”的商业模式不可避免会产生流动性风险。银行的杠杆率很高，资产方小幅度减值就会损害银行的清偿能力。而存款者不掌握银行资产方的充分信息，一旦担忧存款安全，就会引发“囚徒困境”，都会抢在其他存款者之前发出提现要求，从而造成银行挤兑
不仅如此，一家银行遭遇流动性危机还会对其他银行和实体经济产生负外部性，有三个渠道。第一个渠道是信息传染。一家银行出现流动性危机使另一家银行的存款人和交易对手怀疑他们的银行的流动性状况，于是开始对第二家银行的挤兑。第二个渠道是“减价出售”（Fire Sale）。一家银行出现流动性危机时，会通过出售资产来回收现金以满足流动性需求。短时间内大规模出售资产会使资产价格下跌。在公允价值会计下，持有类似资产的银行会受损。极端情况下，会出现“资产价格下跌→引发抛售→资产价格进一步下跌”的恶性循环。第三个渠道是流动性争夺。如果某家银行面临挤兑或害怕近期发生挤兑，将收回拆给其他银行的资金，并将所得持作超额储备。流动性争夺将导致其他银行发生存款外流，发生多倍存款收缩，结果其他银行更可能发生流动性危机或倒闭
存款保险的意义在于，银行向存款保险机构缴纳一定保费（通常等于存款总量的一定比例），为特定的银行存款账户购买保险。存款保险机构承诺，在银行破产倒闭时向存款者支付部分或全部存款，保护存款者利益。从而，存款保险能在事前防止银行遭受挤兑，能阻断风险向其他银行和实体经济的传导
根据国际存款保险机构协会（IADI）的统计，目前已有111个国家和地区建立了存款保险制度，41个国家和地区正在研究或者已经开始着手建立存款保险制度
美国作为最先立法成立覆盖全国的存款保险机构的国家，其存款保险机制具有代表性。美国《1933年银行法案》决定成立联邦存款保险公司（FDIC）。之后，美国银行倒闭数量大大降低，其中1943年到1981年共38年间，尽管经受了两次石油危机的冲击，但倒闭银行仅有188家，平均每年不足4.9家，与同期15000多家的银行数量相比，银行年倒闭率约为0.03%。由于存款保险制度的存在，美国在此次全球金融危机中尽管有数百家银行倒闭，但并未发生挤兑现象
金融危机对存款保险的启示
与很多机制设计一样，存款保险并非尽善尽美，尽管有不可替代的金融稳定功能，也会造成一定的负面效果，在这次金融危机中得到了充分体现
必须约束被保险机构的道德风险
保险永远存在与激励之间的平衡问题。在保险的风险覆盖不足时，保险的风险补偿功能得不到充分发挥。而在保险充分覆盖风险时，被保险机构有道德风险，会承担更高风险。存款保险也不例外
目前，存款保险的风险覆盖面很大。根据金融稳定理事会2012年的统计，美国99.7%的账户得到了存
款全额覆盖，英国、加拿大、澳大利亚、日本等国家的这一比例也都在99%左右。在这种情况下，存款的风险与国债相当，存款者自然没有动力去监督银行的资产风险和清偿能力，从而存款者的市场监督功能弱化。银行因为能以较低成本吸收存款，并且存款者挤兑的威胁大大减弱，更倾向于冒险。这样，存款保险反而引入了不稳定因素，对此有两种校正方法
第一种是部分存款保险模式，即在银行倒闭时，存款保险机构对同一存款者赔付金额设置一个最高限额，本质上是保险中的免赔额（deductible）概念，有利于保险和激励的平衡。比如，美国FDIC采取限额赔偿形式，对25万美元以内的存款给予全部赔偿，超过25万美元的部分不予赔偿。有的国家采取比例赔偿，或比例与限额赔偿相结合形式。只要少数国家采取全额赔偿。在危机期间，政府为稳定市场，往往会临时提高存款保险的赔付限额或提供全额保险
第二种是差别存款保险费率，也就是按风险评级针对不同风险程度的银行收取不同的保费，以抑制银行在存款保险下承担高风险的动力。美国、加拿大、中国台湾、中国香港均实行了差别费率（部分欧盟国家、日本和韩国仍实行单一费率），国际存款保险机构协会和巴塞尔委员会的核心原则也建议使用差别费率。但要精确地根据风险定价技术确定差别费率是非常困难的，一般采取费率与存款保险机构或监管当局对银行的风险评级相挂钩的形式
必须与金融监管配合
在金融混业经营的情况下，危害存款者利益和存款机构安全的风险因素可能来自存款保险覆盖之外的领域。比如，雷曼兄弟在危机前并未被纳入存款保险计划，也不受FDIC或美联储监管。但雷曼兄弟2008年9月破产对全球金融市场冲击极大，被普遍认为是金融危机深化的标志，对美国当时应不应该救助雷曼兄弟至今仍有争议
金融混业经营还使银行可能用存款为高风险、高杠杆的投行业务融资，从而享受存款保险的“补贴”，既造成道德风险，又增加了存款保险的负担
因此，存款保险要有效，投行业务和传统存贷款业务一定程度的隔离以及对非存款类系统重要性机构的监管是必需的。比如，英国独立银行委员会提出隔离零售银行和投资银行，零售银行部分负责国内存贷款业务，不得从事高风险的交易性或衍生品业务，成为独立的法律实体，有自己的董事会，受到更严格的资本充足率要求。美国“沃尔克规则”限制银行对私募基金和对冲基金的投资以及利用自有资本进行自营交易。再比如，美国多德-弗兰克法案提出，在金融稳定监察委员会三分之二多数批准下，美联储有权分拆或限制被视为对金融稳定构成威胁的机构，理论上证券公司、保险公司和基金公司都有可能“入选”
这次金融危机的另一个教训是，货币市场基金、证券化、证券出借和回购市场等影子银行体系起到了类似银行的期限转化功能，却不受资本充足率或存款准备金率等监管要求，也不受存款保险保护。很多银行出于声誉考虑，不得不将其支持的表外影子银行业务“表内化”，加剧了流动性压力。美国政府为此出台了一系列流动性支持措施，包括美国财政部的临时性货币市场基金担保方案：在货币市场基金申请并付费的情况下，为货币市场基金的投资者提供担保，保证他们在货币市场基金中的投资不会跌破面值，实际上是将存款保险延伸到货币市场基金
必须理顺对问题机构的处置机制
这次金融危机说明，如果对问题机构的处置机制不健全，相关政府部门（一般包括财政部、央行、监管当局、存款保险机构等）的衔接和协作不够完善，尤其涉及处置权限、破产程序以及问题机构资产和负债转移等司法和财务方面的操作障碍，存款保险将很难发挥应有效用
比如，英国央行、财政部和金融监管部门在处理大型金融机构倒闭问题时，采取一事一议的做法，并没有形成一套透明、有效的问题机构处理机制。因此，在应对北岩银行的过程中彼此扯皮，对风险的认定以及存款保险机构是否应当介入进行处置和赔偿方面迟迟不能达成一致。英国央行直接向北岩银行提供流动性支持也遇到“市场操纵法令”的限制。结果是存款保险计划没起作用，北岩银行发生挤兑并破产，引发更严重的国内金融危机。又比如，在美国，FDIC在将华盛顿互惠银行卖给摩根大通时，也曾出现各方因破产清算程序、信息保密安排和有争议资产等问题而大大延长了处置期限
金融全球化也给存款保险带来了挑战。由于各国金融政策和法律体系不同，危机中如何处置跨境存款的保险成为一个重要问题。比如，冰岛银行业在这次金融危机中破产后，就冰岛是否应弥补英国居民在冰岛银行业在英分支机构的存款损失，英国和冰岛两国政府发生了严重纠纷
存款保险的配套措施
我国在建立存款保险上有很大“后发优势”，在存款保险对象、强制保险、保费标准、赔付标准、资金来源、存款保险基金用途等具体设置上可以参考国际上的成熟做法，人民银行已经做了大量研究。我们想强调存款保险的四个配套措施
第一，进一步深化商业银行的市场化改革
减少各级政府对商业银行在资金配置等方面的影响和干预，做到政企分开，从根源上约束商业银行的道德风险
第二，加强宏观审慎监管
存款保险尽管有不可替代的金融稳定功能，但不能代替宏观审慎监管。特别是，要加强对系统重要性金融机构、金融衍生产品以及影子银行体系的监管
第三，完善金融机构的公司治理
这次金融危机与金融机构公司治理机制不健全有很大关系。所有者职能缺位、金融机构“大到不能倒”、对管理层的激励和约束不匹配等问题在我国同样存在，有时甚至更为严重。因此，在完善外部监管和市场化约束机制的同时，还要不断改善金融机构的公司治理，加强机构自身的风险防范
第四，明确政府救助的原则和机制，完善配套领域建设
存款保险涉及危机前的监管和风险预警，还有危机救助和问题机构处置，需要监管、司法和财务等方面的制度安排作为支撑和保障。比如，监管信息共享有助于风险预警；发生危机时，法律层面的充分授权对保障应对措施的及时性和有效性至关重要，同时还要有衔接紧密、操作灵活的破产法规和程序安排；如果涉及跨境资产处理，通常还需要有可行的涉外危机处理机制和良好的国际监管协调等
我国的隐性存款保险应该显性化
存款保险有显性和隐性之分。目前多数国家实行显性存款保险机制，即由法律和市场来主导，并且明确了纳入保险的存款种类和赔付标准。而在隐性存款保险下，国家虽然没有对储蓄机构的存款做出保险制度安排，但在银行倒闭或出现问题时政府会实施救助来保护储户的利益，因而形成了公众对政府保护存款的预期。我国长期以来实行隐性的全额存款保险。自1997年以来11起重要的金融机构市场退出中，除广东国际信托投资公司以外，其他机构的债务清偿都由国家承担。随着金融体系市场化水平的不断提升，隐性存款保险越来越不适应，应该显性化
第一，在隐性的全额存款保险下，尽管存款者利益在一定程度上得到了保护，但银行在享受存款保险带来的保障和好处时，却无须承担保费缴纳义务。这会引发道德风险，使银行有动力承担更高风险，一些银行甚至会热衷于短期投机或恶意经营，在造成资源错配的同时，还将风险转嫁给国家。显性存款保险明确了市场约束机制，促使隐性担保成本显性化，有助于抑制“一切由政府埋单”的道德风险，减少国家信用透支
第二，我国的大型银行多由国家控股。在隐性的全额存款保险下，它们得到的隐性担保远高于中小银行或民营资本主导的银行，破坏了公平的市场竞争机制。而在显性存款保险下，赔付限额以内的存款，不管存放在哪家银行，都享受同样的保险，具有相同的安全性，能扭转中小银行和民营资本主导的银行在竞争上的劣势
第三，在隐性的全额存款保险下，处理银行破产的责任完全由政府承担，而政府出于对金融稳定和社会稳定的顾虑，倾向于延迟关闭或者解救问题银行
这不仅会浪费大量资金，也会降低银行运行效率。显性存款保险在补偿储户、降低负面效应的基础上，由银行业集体承担风险，为应对银行危机和处置银行破产提供了机制，能促进银行业的优胜劣汰，符合我国金融改革和市场化运作的需要
第四，随着我国存款类机构数量与网点的快速增多和居民储蓄存款额持续增长，隐性的全额存款保险的不可持续性也越来越明显。为保护储户利益，应尽快推出显性的存款保险
目前，我国宏观经济环境良好、银行体系稳健、金融监管有效，建立显性存款保险的条件已经成熟
之所以迟迟未能推出，主要受阻于三方面争议。一是人民银行、银监会和财政部都想获得存款保险机构的控制权，这是典型的“部门权力争夺”。二是存款保险机构对银行类机构的监管功能与银监会之间的协调，涉及统计报表、介入时点和实施处罚等方面。三是存款保险机制与人民银行金融稳定机制的衔接
这些争议从大方面讲，涉及监管协调问题；从技术层面讲，涉及对存款保险在金融安全网中地位的认识。这方面已有大量研究，国际上也有很多经验可供借鉴。金融安全网一般有七个层次
1.在准入审查时，排除掉不审慎、能力不足或不诚实的银行管理者
2.在银行持续经营过程中，通过审慎监管，约束银行的风险承担行为，从事前保证银行安全稳健
3.在银行受到冲击，流动性状况或清偿能力受损时，通过吊销银行牌照、叫停业务，防止风险进一步扩大
4.如果吊销银行牌照、叫停业务仍未能控制住风险，存款保险能稳定存款者，防止挤兑
5.即使某银行破产，存款保险仍能维持其他银行存款者的信心，阻止风险扩散
6.即使银行挤兑有蔓延趋势，最后贷款人仍能向有清偿能力的银行提供流动性来应付提现需求，防止“减价出售”造成的恶性循环
7.即使一定数量的银行倒闭，货币当局仍能通过下调存款准备金率、公开市场操作、贴现窗口等工具向市场注入流动性，防止流动性争夺以及由此造成的货币紧缩
在金融安全网的这七个层次中，第一至三层次属于金融监管作用范围，第四和五层次属于存款保险作用范围，第六和七层次属于央行作用范围
这次金融危机中，对问题金融机构的处置一般遵循了如下分工：监管当局负责风险监控和预警；中央银行作为最后贷款人提供流动性支持；财政当局提供公共股权注资甚至国有化；存款保险机构保障存款人利益，破产清算也多由存款保险机构负责。在处置问题金融机构所需的成本上，对流动性支持造成的央行资产负债表扩张，事后央行都会在负债方进行适当调整，收回投放的过多流动性，防止通货膨胀，但长期看通货膨胀可能不可避免，实际上是通过“通货膨胀税”由全体持币者承担了流动性支持的成本；财政注资的成本由全体纳税人承担；存款保险费尽管由银行直接缴纳，但实际上大部分是通过存款者少拿一点存款利息、贷款者多出一点贷款利息的方式由存款者和贷款者分担。我们认为相关政府部门应搁置争议，先把存款保险机制建立起来，在实践中完善。
相关导读：
