文/卢锋 北京大学国家发展研究院中国宏观经济研究中心主任

本文编辑/邢缤心

随着我国市场经济愈加完善，我国现行的宏观调控体系需要进行调整，仍待科学化。改进宏观调控是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》涵盖的重要内容之一。要真正实现三中全会提出的“科学的宏观调控”目标，需要从“四减四加”入手进行突破。

十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》确定了六大领域改革议题，部署了十五个方面的改革任务。其中，改进宏观调控是本次决定涵盖的重要内容之一。

《决定》把“科学的宏观调控”看作是“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。《决定》要求“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性”。

可以看出，随着市场经济愈加完善，现行的宏观调控也需要进行调整，我国探索20余年的宏观调控体系仍待科学化。

科学的宏观调控

总结过去10年的经验，宏观调控的概念需要科学化，如果不科学化，市场经济的决定性作用有时候就很难落实到位。

科学的宏观调控的含义是什么呢？宏观调控跟宏观经济学联系非常紧密，而宏观经济学无非三句话：第一，长期经济增长怎么决定；第二，短期总需求怎么跟长期经济增长匹配；第三，宏观政策、管理调节政策、稳定政策怎么来调节这种需求，使宏观经济运行比较稳定。

从中国改革史看，宏观调控在中国经济中占着很重要的作用，贯穿着中国的改革史。

计划体制下其实没有“宏观调控”一说，因为微观、宏观都是政府在控制。但随着市场化改革，20世纪80年代早期慢慢地提出宏观调控的概念。1983年至1984年，我国宏观经济过热，学界慢慢就意识到，在一个商品经济的背景下，还需要宏观控制。那时，在名称上没有统一，有人叫“宏观控制”，也有人叫“宏观调节”，还有人叫“宏观稳定”或是“宏观调控”。官方并没有明确的标准性称谓。

之后，1987年党的十三大提出“有计划商品经济”概念，要求“逐步健全以间接管理为主的宏观经济调节体系”。1992年，党的十四大确立社会主义市场经济体制目标，第一次提出宏观调控命题，“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。

1993年召开十四届三中全会，阐述了宏观调控的目标：“宏观调控的主要任务是保持经济总量基本平衡。”

党的十六大以来，更多地强调“完善宏观调控体系”，要“发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”。

虽然，很早就提出宏观调控，但不意味着真的就能实现宏观调控，或者说具备了宏观调控的条件。例如，在20年前、30年前，我们的传导机制尚未健全，如何能使货币政策发挥作用呢？

现在，央行每讲改革，就要讲市场建设，这是有道理的。不是说你想调控，马上就能够调控得得心应手。比如，早些年，企业掌握在国家手里，这些国有企业基本上不能破产，它对价格信号的反应就要弱一些。即使调节利率，它们也不一定担心，利率高企业照样敢借款。

科学的宏观调控就意味着要讲逻辑，要结合中国的实际来研究。如果想完善市场经济，就要把宏观调控放在一个科学的环境下，甚至“宏观调控”这个名字可能都需要改。在市场经济下，怎么能直接“管控”呢？因此，搞好宏观调控，总体来讲，要处理好政府与市场的关系。

关键是政策不能越位

政府的经济职能，不等于都是宏观调控，比如政府要管环境、管产能过剩，于是提出要淘汰落后产能，但是，淘汰落后产能最好的办法就是通过市场，由市场来决定淘汰什么产能。当市场上不再需要一种产品的时候，它自然会被淘汰，而不是由政策规定什么产能要淘汰。

“落后”这个概念，严格地说其实是不准确的。比如污染，是不是污染可以让环保部门去查，如果环保不行那就查环保，如果安全标准不够就查安全，但不能由政府指派什么是落后，什么是污染。

十八届三中全会提出“科学的宏观政策、有效的政府治理”，这非常好。这属于有效的政府治理，政府不必自己“炸”落后产能，事实上炸了也没用，如果市场需要它，总有一天它会“死灰复燃”。所谓宏观调控对应的是总需求，可采取总量的、参数的或者间接的调控手段。

还有一类政策是属于外部性政策，它的科学依据在于它有外部性，比如说环保、安全，包括金融的监管，不应该把金融监管叫做宏观调控政策，它就应该是金融监管。另一类政策是收入分配政策，比如社会保障，还有一类是发展型政策、产业型政策等，这些政策可以有，但是不应该把它们误当成宏观调控。

一个好的市场经济，政府的经济职能应该是多方面的，要把宏观和微观分开。宏观的就由财政部和央行去做，还有一些存在外部性的地方，就要把职能部门的作用发挥好。我们现在太强调宏观调控，什么东西都是宏观调控，职能部门反而凸显不出来。

当然一些好的产业政策也应该保留，但要尽量“瘦身”，目前的产业政策目录要好好地缩减。同时中国是跨地区的，不同地区发展可以允许一些地区协调政策，这些发改委能起很重要的作用。

还有一些属于规划的，就叫“规划”，比如宏观经济规划、国民经济发展规划。科学的宏观调控，一定不能一锅煮。从近十年宏观调控历史看，我国实际使用的宏观调控政策工具有几十项之多。

这些政策中，有的属于间接总量调节工具，起到很好的作用，比如公开市场操作、利率、汇率以及财政收支逆周期变动等，与市场经济宏观政策原理比较一致，但更多的则属于准入数量型和产业调控型的工具，如依据产业政策目录对数以千计的产品投资进行审批、核准，信贷数量、供地数量调控等。

对象宽、工具泛、主体多的宏观调控体制虽然便于灵活施政，但难以厘清市场功能和政府干预的边界，“叠加效应”容易放大经济周期波动。另外，宏观经济波动短期变异度较高，宏观调控有相机抉择特点，与产业和结构政策取向比较稳定的要求和属性难以兼容一致，实践起来难免导致宏观调控微观化与过多干预常态化。

从“四减四加”入手实现科学的宏观调控

今天的市场跟20年前，甚至10年前已经完全不可同日而语了。我们现在已经有了很好的货币政策，债券市场也越来越大，机构行为的理性化在加强，公开市场操作已经积累了不少经验，官员的素质在提高，改革的条件已经不可同日而语。

市场的发育使得该往前走的就该往前走，该收缩的就该收回来，不能光做减法，该“立”的也要立起来。要真正实现三中全会提出的“科学的宏观调控”目标，需要从“四减四加”入手进行突破。

所谓“四减”，一是在认知和概念上做减法，更为科学和严谨地界定宏观和宏观调控范围。

二是一些部门职能定位需“去宏观调控化”，让环保、土地、农业宏观调控这类流行概念逐步淡出。

三是在“产业政策宏观调控化”方面做减法。随着经济发展阶段的提升，产业政策需适当瘦身，仍有必要的产业政策应与宏观调控干预适当区隔。

四是应减少用行政手段进行宏观调控，尽量避免采用冻结土地供应、查处某个民营企业这类激烈方式实施宏观调控，个别民企经营有问题应由政府相应职能部门依法查处。

宏观调控改革成功关键在于还要做好加法。所谓“四加”，一是要深化汇率市场化改革，在增加汇率价格杠杆调节功能上做加法。

二是要完善利率市场化改革，在更好发挥利率价格杠杆调节作用上做加法。为更好发挥利率价格调节功能创造体制条件。

三是应调整现行央行体制，在提升其执行货币政策独立性上做加法。适当扩大央行执行货币政策的独立性，会利大于弊。这方面改革有助于提升货币政策的专业性和有效性，有利于减少地方、部门等局部利益的过多影响，有利于提升货币政策的透明度并增强其可问责性。

四是推进财税体制改革，提升财政预算制度透明度，减少政府财政直接投资比重，推进结构性税制调整。加快健全大国公共财政体制，增加财政支出直接对居民的转移支付比例，有助于增加财税收支随宏观景气变动发挥“自动稳定调节”作用，使其更好发挥机制性宏观调控功能。

可以预见，市场经济体制健全成熟之日，也就是科学宏观调控的目标实现之时。届时“宏观调控”这个体制转型期的特色名词，其中带有计划体制遗迹的“控”字或许会被扬弃，最终被“宏观调节”或“宏观管理”之类表述代替。

参与国际宏观经济政策协调

《决定》里有一句话是全新的，“形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善”，过去没有这方面内容，新表述跟经济危机后全球格局快速变化有关。

在危机爆发后，中国在很多重要的宏观指标上快速地超过西方国家。比如2009年中国在工业生产制造业方面超过美国；2009年、2010年中国的出口超过美国。按照目前的发展势头，可以预计2020年中国国内生产总值（GDP）总规模超过美国。中国作为大国，由于经济体量越来越大，就会涉及如何与他国经济进行互相协调。随着中国参与二十国集团（G20），参与协调全球经济，中国在这几年中也得到了一些历练，并积累了一些经验。

2008年金融危机最大的教训是，宏观政策如果协调不够，会带来很大的麻烦。美国的金融工具杠杆率过高，出现了问题，并且传导到其他国家。危机出现后，如何在各国中建立一种协调机制？如何调整外部的失衡？关键是要形成参与国际宏观政策协调的机制。

不仅要参与国际宏观政策协调，而且要机制化。中国的财政部也开始意识到这个问题，财政部过去主要是收钱、花钱，宏观调控的意识并不是很强，现在也开始有所改变。财政部部长楼继伟在莫斯科时，就中国宏观政策发表的言论，引起了很多的关注，他指出中国不需要刺激，中国的就业挺好的，各国应该做功课，要把自己的事情解决好。什么叫科学的宏观调控政策？科学的宏观调控政策应当是负责任的宏观调控政策，首先要把自己的事情做好，特别是大国。