文/北京农商行行长张健华  本文编辑/贾红宇

十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）标志着我国金融改革与发展的“顶层设计图”基本形成。在中国由于金融是垂直管理行业，加上资金流动不受地域限制，单独选择某些区域进行金融改革试点容易冲击现有金融条线管理体制，出现不公平竞争、政策套利等问题。因此，通常认为金融改革应该由顶层设计自上而下进行。

事实上，金融改革不仅需要顶层设计，同时也离不开自下而上的基层创新。本文以浙江省正在推进的温州金融综合改革、丽水农村金融改革、义乌贸易金融专项改革、台州小微金融改革等几项区域金融改革为例，分析基层创新对顶层设计的推动作用及两者间的相互关系。

基层创新与顶层设计的关系

十八届三中全会提出改革要“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合，其实就是要求将自上而下的顶层设计与自下而上的基层创新有机结合起来。一方面，金融改革需要通过顶层设计为改革的方向、思路、路径选择等进行定位；另一方面，也需要基层创新为改革提供试错、修正的机会和积累成功经验。二者相互依存，相得益彰。

首先，基层创新需要顶层设计的指导。基层创新要符合顶层设计的大方向，不能与总体改革的思路相违背。例如，《决定》明确提出，要扩大金融业对内对外开放，在加强监管的前提下，允许符合条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，这就为基层开展金融组织创新指明了方向。温州金融综合改革的一项重要任务是探索设立民营银行，不论是通过新设方式，或者通过小贷公司、村镇银行转制为民营银行、社区银行，其中的关键在于坚持市场化的改革方向，切实消除资本歧视，打破民间资本进入金融领域的“玻璃门”和“弹簧门”。此外，顶层设计的指导有助于基层创新的稳步开展。事实上，经中央批复的地方金融改革试点方案就体现了顶层设计的指导，可以框定改革范围，少走弯路。如国务院批复的《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》对温州金改提出了十二项具体任务；人民银行批复的《丽水市农村金融改革试点总体方案》提出了农村金融八大体系的建设任务；人民银行、发改委等九个部委联合发文批复的《浙江省义乌市国际贸易综合改革试点金融专项方案》提出的金融专项改革的七大任务，均包含顶层设计的目的和意图。

其次，顶层设计离不开基层创新的支持。一是顶层设计的思路和任务需要基层创新的接力和推动。例如2008年中共中央、国务院在《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中指出要完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度，但是林权抵押贷款能否形成一种可复制、可推广的信贷产品模式，就需要基层创新来丰富和发展。丽水市在开展林权抵押贷款试点中，搭建了“三中心一机构”（林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心和森林资源调查评价机构）的服务平台，建立了从林权评估、登记确权、收储、流转等一整套业务流程和管理体系，就是基层创新对接顶层设计的典型案例。二是基层创新为顶层设计提供丰富的案例。顶层设计并非凭空设计，而是来自对基层创新实践的理论概括和总结，同时顶层设计需要通过基层创新来进行试验并积累经验和教训，并最终将成功经验推广。譬如，温州金改中民间融资阳光化、规范化的成功实践将在浙江省全省推广；而2013年7月，浙江省政府和人民银行在丽水联合召开农村金融改革推进会对丽水金改的成功经验进行推广。又如上海自贸区改革也将是在探索经验、发现问题、完善改革方案之后，最终通过顶层设计向全国推广。三是地方金融改革的创新实践和民间金融的创新发展，一定程度上倒逼中央加快推进金融市场化进程。基层创新的强烈需求，也在一定程度上推动中央相关部门加大顶层设计力度。此外，顶层设计需要具备一定的微观基础。如利率市场化改革不仅需要建立存款保险制度和市场化的机构退出机制，同时需要完善微观基础。如果一些银行面临的是财务软约束，那么利率市场化就可能引发不计成本的竞相揽储，导致恶性竞争。

总之，基层创新是金融改革不可或缺的组成部分，鼓励和支持基层创新可以更大程度地发挥基层的首创精神，随着我国金融改革“顶层设计图”的逐渐清晰，改革更需要基层创新的传导和接力。

探索基层创新的几点思考

第一，创什么？现在对于区域金融改革的一个误解是等同于向上要政策。事实上，改革不仅限于政策突破，也包括“集成创新”，即在不突破原有政策框架的前提下，对政策要素进行重新组合、完善提升，充分利用好现有政策和条件，发挥好各类产品、机构、市场的作用，将现有的金融资源更好、更有效地组织起来而进行的创新。由于基层创新不能突破顶层设计的基本框架，也不能擅自突破现有政策，因此基层创新主要体现在集成创新上。以温州为例，温州金融综合改革十二项改革任务中，“政策突破”仅限于发起设立民营银行和开放个人境外直接投资两方面。虽然温州金改一年多来在“政策突破”方面没有明显进展，但是，在“集成创新”方面进行了大量有益探索。如探索民间融资阳光化、规范化的有效途径，包括制定《民间融资管理条例》、搭建民间借贷服务中心等；又如充分发挥人民银行金融基础设施的作用，包括建立金融业综合统计制度、设立征信中心温州分中心等。这些改革措施虽然没有突破现有政策，却在切实地解决当前温州面临的一些问题，对全省金融改革也起到一定的借鉴和示范作用。

第二，如何创？基层创新一方面要与顶层设计相结合，同时要积极争取地方政府的协调和支持。以丽水农村金融改革为例，在顶层采取的是人民银行和省政府“行省共建”的模式；在基层采取的是“人行主导、政府支持、多方参与、共同受益”的组织管理模式。这种模式最大的好处是，能充分发挥人民银行的专业指导优势、地方政府的行政管理优势、金融机构的市场主体作用和广大农户农企的积极性。在林权抵押贷款、农村信用体系建设、银行卡助农取款等具体改革项目上主要由当地人民银行主导推动，同时地方政府在人力、物力、财力以及配套政策方面给予大力支持，并通过人民银行和政府引导和激励，吸引和动员金融机构和全社会的力量参与到改革中来，形成了农民农企如意、金融机构愿意、政府部门满意的多方共赢格局。另一方面基层创新要紧密结合区域经济发展特点。例如丽水农村金融改革结合当地“九山半水半分田”的地理特征和林业资源非常丰富的资源特点，着力开展了以林权抵押贷款、便农支付和农村社会信用体系建设为主要内容的基层创新。温州金融改革结合了当地民间金融异常活跃的区域金融现象，着力开展了以民间金融“两化”（阳光化、规范化）为主要内容的基层创新。台州小微金融改革结合了辖内小微企业多、拥有三家专注服务小微企业的城市商业银行的区域经济金融特点。义乌金融专项改革的主要任务紧密结合了义乌国际贸易发展的新趋势和新特点。

第三，风险怎么防范？金融创新与金融风险是一对矛盾，金融创新一方面能够提升金融效率，促进经济发展，但另一方面，金融创新也可能导致金融资产过度膨胀，引发金融风险。因此，在探索基层创新过程中需要特别注意金融风险的防范。首先要区分好全局性或系统性风险、区域性风险和个体性风险，对于全局性或系统性风险主要通过顶层设计，如构建宏观审慎管理的制度框架，包括建立逆周期的货币调控机制和监管措施，加强对系统性重要机构的金融监管等来防范。对于个体性风险则应在完善微观审慎监管的基础上，建立健全金融机构的市场退出机制，个体性风险应该由金融机构自身来承担。区域性金融风险是地方政府和中央金融监管部门驻地分支机构应该特别注重防范的。为此，一项重要工作是探索构建地方金融管理体系。

探索构建地方金融管理体系也是温州金融综合改革的一项重要任务，目前温州市政府已成立地方金融管理局，初步建立地方金融监管规章制度。地方金融管理体系怎么建，目前没有统一的意见，我谈两个观点，以供讨论。第一，地方金融监管体系要与中央金融监管体系合理分工、条块结合，以共同防范和化解区域金融风险为目标。地方金融管理体系改革的重点应该放在民间借贷、小额贷款公司、典当行、融资性担保公司等中央金融监管部门没有覆盖的空白区域，由省政府牵头，明确统一的监管部门，加强对这类地方中小金融组织的监管，形成“一行三会垂直条线监管为主、地方政府块状管理为辅”的双层金融管理体系和“大统一，小分权”的金融管理格局。第二，要界定清楚地方金融管理体系的职责权力边界。一是调整地方政绩考核体系，增设金融生态指标，对地方金融生态情况进行评比和公示，促使地方政府协助好中央金融管理部门的工作，着力优化金融生态。二是有限参与金融监管。按照“谁审批、谁监管、谁处置”的原则，制定完善地方金融组织的监管规则，并严格监管，同时地方财政出资设立风险补偿基金，为处置地方金融风险提供资金保障。总之，要界定好中央和地方金融监管职责和风险处置责任。

推动基层创新的政策建议

第一，充分调动政府和市场两个主体的积极性。一方面地方政府要主动转变职能，破除阻碍金融改革与发展的体制机制障碍，减少对市场的过度干预，将原本属于市场的权力还给市场；另一方面政府作为金融改革的组织者和实施者，需要在搭建平台、建立机制、强化服务和优化政策上发挥更好的作用。当前，地方政府对开展金融改革的积极性非常高，这主要受地方政府的政绩驱动，希望通过金融改革的平台，争取更多的金融资源。但是更关键的是要发挥各类市场主体，尤其是金融机构在改革中的积极性、主动性和创造性。金融机构作为企业，主要受利润驱动，改革应该采取 “政府引导、市场主导、多方参与、共同受益”的模式，只有当改革能够给金融机构带来预期收益的时候，金融机构才有创新的动机，改革才能可持续地推进下去。

第二，通过放松管制营造宽松的创新环境。长期以来，金融业在我国都是一个高度管制的行业。在机构准入上，除设定最低资本限额、高级管理人员任职资格和其他审慎性条件之外，还在机构的审批数量、种类等方面进行限制。在业务准入上采用逐项审批制和 “正面清单”管理方式。过度的金融管制阻碍了市场竞争，抑制了金融创新，造成金融资源配置效率低下。因此，鼓励和支持基层创新，尤其是金融机构的创新需要从放松管制入手，一是消除对民间资本的歧视，打破民间资本进入金融业的“玻璃门”和 “弹簧门”，实现各类社会资本在金融领域的公平和自由准入。二是探索实施“负面清单”管理方式。2013年11月19日，中国人民银行行长周小川在《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》上撰写署名文章中提到，“金融业作为竞争性的服务行业，也应该按照‘负面清单’的准入制度和扩大服务业开放的要求，为各类投资主体准入提供公平竞争的市场环境。”

第三，通过加强监管有效防控金融风险。放松管制和加强监管并不矛盾，管制是指利用审批、发牌照和限定经营范围等行政措施将一部分市场主体和业务排除在市场竞争之外。监管是指对市场主体的行为进行有效的规范，目的是减少违规行为，防范各类风险发生。适度地加强监管不是阻碍基层创新，而是保护和支持基层创新。一要建立完善地方金融管理体系。按照“谁审批、谁负责”的原则，对于新型金融组织以及新兴金融业态，要落实责任机构，完善监管制度，消除监管空白。二要探索由机构监管向功能监管转变，对于同一性质的金融产品由多个监管部门按照统一的监管标准实施监管，消除“监管套利”。当前可以发挥人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议机制，由相关部门联合制定统一的金融产品监管规则。三要建立完善金融机构的市场退出机制，包括建立存款保险制度，完善最后贷款人制度，健全金融机构的破产清算制度等。

第四，建立健全多方联动的政策支持体系。地方金融改革是一项系统工程，涉及部门比较多，例如丽水农村金融改革与林业、农业、财税、国土、发改委等部门关系紧密；台州在金融改革中建立的金融服务信用信息中心需要整合了金融、工商、法院、经贸、社保、环保、医药、质量监督等十几个地方政府部门的信用信息。同时，地方金融改革需要相关部门协调建立完善相应的配套机制。因此地方金融改革不仅需要金融部门的努力，还需要地方政府多个部门的协调和支持。为此需要加强各部门间的沟通协调，进一步加强金融、产业、财税、投资等政策的协调配合，发挥各项政策在鼓励和支持金融改革和基层创新中的协同效应，不断完善多方联动的政策支持体系。