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周小川谈政策性银行改革:开发性金融如何理解

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文/ 《清华金融评论》 张英凯

近日,就政策性银行的改革,中国人民银行行长周小川接受了《第一财经日报》等媒体专访。周小川表示,三家行的改革及其未来道路还要接受实践的考验,毕竟银行业是个高风险、影响广的行业,不少国际知名大银行都有艰难挣扎的经历。如果我们能在已有的实践基础上,借鉴好的经验,不断动态改进,或许三家行的模式能成为中国特色道路中有光彩的一部分。

开发性金融与政策性金融如何理解?三家政策性银行长期可能面临资本补充的问题,是否会考虑上市? 三家银行和“一带一路”发展战略密切相关吗?针对上述等问题,周小川进行了阐述,整理摘选如下:

开发性金融怎么理解?

周小川提到,政策性金融和开发性金融经历了周期性变化,对其的理解也在不断演进和深化。首先,开发性金融与政策性金融存在区别。政策性金融强调政策需要,不太强调盈亏,亏损会由国家补贴。因此,政策性金融也容易引发争议。而开发性金融则有所不同,开展的是符合国家发展战略但不亏损的业务。例如90年代后期国开行支持的“两基一支”(即基础设施、基础产业、支柱产业)和后来的支持“走出去”。尽管业务随着国家战略的导向会发生动态变化,但经营方针是总体上不能亏损——有人将这种模式归纳为“保本微利”,要实现自我可持续发展。

其次,传统的商业金融体系中缺少中长期融资的支柱。中短期的业务可能商业性金融能做好,长期的业务却往往有空缺,市场配置资源的有效性在长期融资领域存在缺陷,需加以补充。因此,国开行提出需要有开发性金融去发挥补充市场和培育市场的功能。

国家对开发性金融的支持表现为一种增信。从融资的角度看,开发性金融不吸收储蓄存款,主要依靠特定增信后在银行间市场发债融资。融资成本不是太高,但是也不便宜,比存款基准利率要高。虽然商业银行依据存款基准利率定价并吸收存款,但考虑到商业银行吸收存款有经营成本,还有机构人员开支,所以两者相比,开发性金融在融资方面略具一点成本优势,体现出增信的作用。增信不同于担保或兜底,方法也有若干种,目前,人民银行和监管部门将政策性银行的债券定义为“政策性金融债”,就是给予一定的增信支持。国家对开发性金融并没有明确的财政担保,财政也没有出具安慰函。此外,国开行做的业务中有一部分是地方政府统借统还的,今后还需要更多地探讨不依赖地方政府的路子。

从这些方面看,中国最初创立开发性金融时并没有形成关于业务模式的完整体系,但是摸索了一些基于国家战略、自主经营、自主决策的路子;同时强调保本微利,也就意味着讲求效益,不能赔钱。

家政策性银行长期可能仍面临资本补充的问题,是否会考虑上市?

周小川认为,这一轮改革先主要解决约束机制和功能定位等问题。这些问题解决之后,开发性业务在财务上可持续,按理说就会有一定盈利。如果资本积累略低于扩张速度,国家可以视能力提供补充资本支持。如果国家没有补充的话,未来的业务需求又大于资本自我补充速度,那么有两种选择:一是按资本自我补充的速度控制业务扩张,可以少做一些、做精一点;二是吸收其他资本。理论上看,开发性金融服务国家战略、保本微利,回报率可能低于私人资本回报率,但有的投资者可能看中其长期的资本回报,也会考虑投入,这是建立在投资者对其前景预期基础上的自愿投资。

到目前为止,改革方案没有提是否在资本市场做股权融资,未来有两种可能性:一是刚刚达到保本微利,尚不具备足够的吸引力上市融资;二是把业务切成几块,其中有一块可以独立出来发行并上市。

三家银行和“一带一路”发展战略密切相关吗?

周小川表示,当然相关,相当一部分“走出去”项目都可以看到国开行和进出口银行的身影。这之前,它们已做了不少工作,响应国家“走出去”号召,部署了不少力量,在很多国家和地区做了大量的工作。

应当说,商业银行也在“走出去”,也做了不少工作。由于前一阶段商业银行处在内部改革的过程中,发展海外业务较为稳健、谨慎。国开行和进出口银行则步子更大一些,抓住机会服务国家战略需求。国开行通过很多自己的努力支持了一些新区域的“走出去”;进出口银行原本主要支持贸易,后来也设立了专门的投资基金,主动参与投资项目。总体上看,政策性银行、开发性银行在“一带一路”方面确实做了大量工作。同时,国开行和进出口银行也是丝路基金的出资者。

下一步,资产质量的把握至关重要。如果资产质量把握得好,政策性银行和开发性银行就可以发挥更大作用;如果资产质量把握得不好,也会有阶段性的收缩和调整。

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