为什么中国改革开放30多年了，讲起改革来，还是颇为沉重？中国要改革的是自新中国成立20多年来建立的高度集中计划命令体制。从1978年算起，到2013年已经改革了35年，很多人在呼吁、讨论、建言，提出了很多改革措施，但是，为什么改革仍然特别难？本文认为，通过产权界定，降低制度成本，是中国改革的真正逻辑。

文/周其仁  北京大学国家发展研究院教授

本文编辑/仇江鸿

张五常教授在《中国的前途》一书中介绍：“科斯对经济制度运作理解的深入，前无古人，且对中国的经济前途深表关怀。”书中提到科斯两篇大作，用产权与交易费用的概念阐释了制度和制度变迁的理论，有着非凡的解释力。

有了自科斯以来的经济学发展，我发现，在中国改革的实践经验里，包含着具有很高普适性的道理，这就是广义的交易费用决定着制度的存在及其变迁。以科斯的框架和方法论来考量，我们还要对各个方向上发生的真实成本有更多了解，才能对中国体制的现状和未来得出经得起更长远历史检验的判断。

改革的现实出发点

现在有一个认识是，维系老体制的既得利益太顽固。这个说法当然有道理，既得利益伴随着国民经济的壮大而壮大，并且很顽固，于是改革就难了。但是，每个国家在每个历史时代都有既得利益问题，一套体制就是一个既得利益格局。问题是，中国的既得利益为什么特别顽固？

我的看法是，计划命令体制不是从实践中自发建立起来的，它是按照一种理论构想，按照一个理想社会的蓝图构造出来的体制。如把整个国民经济作为一家“超级国家公司”来处理，那完全超出了所有人的经验。发达国家的市场里出现过一些超级大公司，但要让公司大到覆盖国民经济，以至于可以消灭全部市场关系，完全靠“看得见的手”来配置一个国家的经济资源，那还是差了十万八千里。

一旦把这么个“超级国家公司”说成是“社会主义”的唯一形态，谁还能随便改一改呢？所以，这恐怕还不是一般的既得利益，而是包上了“大词汇”的既得利益。“大词汇”当头，一动就触犯了制度底线，既得利益就特别顽固，难以触动。

其实，世界上的各种经济体制在互相比赛一件事情，那就是纠错能力。权力高度集中的体制，可以集中力量办大事，但前提是决策要对。改革无非是系统性地纠错。在一些关键领域不继续推进改革，很多社会矛盾会连锁爆发。

浏览最近的新闻，一些负面事件让人心情沉重。这些事件反映出在经济高速增长的中国社会机体里，带有令人不安的体制性疾病。

一个国家粮库，一次过火就是几万吨存粮。以过去的经验推断，仓储存粮数目过于巨大，与价格机制被严重干扰有某种间接的联系。现在财政对粮食的补贴，到农户头上的还不算多，但总量已经不小。这对粮食的总供求当然有影响。不补贴呢，粮食生产和农民收入似乎都麻烦，是为两难。出路之一，是适度提高粮食种植经营规模。为此需要进一步厘清土地承包权、发展土地转让权，即土地制度需要进一步改革。

联系到当下的经济形势，总特征是高位下行。老话说，上山容易下山难，就是下坡时容易出问题。很多矛盾在高速增长时被掩盖，但往下行时，平衡的难度就加大了。所以，现在搞改革，难以摆开架势做最优的顶层设计，或慢慢摸到石头再过河。很多问题久拖不决，将派生出更多的问题。

这是一个很难改的体制。本文所讨论的是，目前形势下，中国继续搞改革的逻辑。

怎样降低这个“超级国家公司”过高的运行成本，是中国改革的现实出发点。中国的经验是通过“超级国家公司”的权力下放，重新界定财产权利。

中国特色的产权界定

我为什么对产权界定别有感悟？我是1978年从黑龙江农村考到北京读大学的。1980年，以部分北京在校大学生为主自发成立了一个农村研究小组，立志研究中国农村改革和发展面临的种种问题。我们见证了历史：对于8亿农民来说，包产到户才是邓小平领导中国改革伟大话剧的第一幕。

包产到户并不是新生事物。早在1956年下半年，浙江永嘉县就出现了包产到户。但当年那个主政的县委书记李云河，因赞成包产到户而被革职，遣返老家务农。

包产到户是一个“增加的产量归农民”的合约，对生产积极性的刺激作用不言而喻。农民和基层生产队发明了家庭承包责任制，也证明了这套办法能够有效地增加产量、抵御饥荒。但自发的合约得不到法律的承认和保护，对当事人的预期和行为就有不利的影响。不稳定的预期无可避免地要增加合约的履行成本。

邓小平的贡献，是把国家政策的方向，转向了对促进生产力的自发合约提供合法承认与保护。这并不是一时心血来潮。早在1962年邓小平就谈到：“生产关系究竟以什么形式为最好，要采取这样一种态度，哪种形式在哪个地方能够比较快地恢复和发展生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就采取哪种形式，不合法的使它合法起来。”这说明，邓小平早就明白“合法承认”对特定生产关系（产权与合约）的意义。

2002年，全国人大通过了《土地承包法》，确立了农户家庭承包责任制的法律地位。按照这部法律，全部农地的使用权、收益权和转让权，都长期承包给了农户；“集体”仍是农地在法律上的所有者，但其全部经济职能就是到期把所有农地发包给农民。随着承包户拥有续订合约的优先权，“长期不变就是永远不变”。

中国人创造的这个经验，让人想起了科斯在1959年提出的一个命题：“清楚的产权界定是市场交易的前提”。我们可以说，产权界定也是合约的前提——要不是双方或多方各自拥有清楚的资源产权，他们之间怎么可能达成任何一个合约？可是，中国的实践却提醒人们：恰恰是承包合约才清楚地界定了农民对土地的权利。在订立承包合约之前，作为集体成员的农户究竟对集体土地拥有何种权利，通常是模糊不清的。在中国的现实中，合约缔结与产权界定是不能分开的。

合约可以经由再合约得到调整，而经由合约不断界定的产权也就可以不断进一步明确其经济含义，并逐步提升产权的“强度”。后来被列入宪法保护范围的私人财产权利，最初就是从城乡公有经济的承包合约中产生并发展起来的。这套经由合约界定清晰产权的办法，从农业扩展到非农业，进而扩展到城市，奠定了中国市场经济的基础。

邓小平本人不一定看到过“产权界定”的理论表述，但邓小平的改革之道就是坚持产权界定并寸步不移。或许有人认为，基于承包合约的产权改革远不如“全盘私有化”来得彻底。这种批评轻视了制度变迁所要付出的代价：如果过时的观念和既得利益缠住了相当多的人群，任何“激进和彻底的改革”都寸步难行。甚至，制度选择的“最终目标”也受制于交易费用的状况。

邓小平始终坚持一点，无论如何也要容许中国人在实际的约束条件下从事制度和组织选择的探索和实验。任何产权、组织或合约形式，只要被证明可以促进生产和人民生活的改善，邓小平乐意运用自己的政治威望动员国家机器，在“中国特色社会主义”总标题下为之提供合法承认。

这看起来似乎只是一套非常实用主义的策略。但是，有了自科斯以来的经济学发展，我发现，在中国改革的实践经验里，包含着具有很高普适性的道理，这就是广义的交易费用决定着制度的存在及其变迁。

中国经济的高速增长，或者准确地说是开放下取得的高速增长，真正的秘诀，就是大幅度通过改革开放降低制度和组织的成本。而制度成本的显著下降，则是基于重新界定产权，对经济活动绩效带来的影响。

科斯与邓小平的“会面”

科斯对经济学的主要贡献之一，是将交易费用引入了经济学分析。诚如他本人所言，这固然算不上经济学高深理论的“创新”，却“引起经济学理论，至少是价格理论或微观经济学结构的彻底变革”。在科学上，从完全意识不到交易费用的存在，到可以清楚地假定交易费用为零，再到进入对“正交易费用世界”的研究和分析，意味着完全不同的认识层面。

正是交易费用的存在，使得形形色色的交易规则、合约及其履行、组织、制度安排——或者如科斯在诺贝尔经济学奖颁奖典礼上演讲时统称的“生产的制度结构”，成为经济活动不可或缺的组成部分。科斯把交易费用引入经济学分析，也就要求正统经济学理论分析制度的建立与运行，发现作为限制条件的制度在整个经济体系中的地位和作用。

这样一来，经济学在亚当·斯密等古典经济学家之后逐渐收窄的视野——核心部分甚至是仅仅关注价格决定的价格理论，就得以重新扩展，成为包括分析产业、市场、企业和其他组织、政府与国家，以及一般的在制度约束下所有人类行为的经济学。这样的经济学，才是“本来就应该是的那种经济学”。

科斯经济学首先在西方学术界产生了影响力。这或许是因为，他提出交易费用概念的论文，研究的是企业的性质，经验基础是西方发达国家市场里的公司；他把交易费用假设为零，并以此为台阶走向正交易费用的世界，经验基础则是西方国家法治下侵权判案的司法实践。

当科斯的名字刚刚为中国人所知的时候，中国的现实世界里既没有发达的公司，也缺乏法治的传统，也就是没有深入理解科斯经济学的经验基础。但科斯经济学包含另一个重要内容，不容易引起西方读者的注意，却引起中国经济学家和读者的高度关注。在那篇论述企业性质的著名论文里，科斯问：在价格机制协调资源配置的市场里，为什么存在靠权威下达命令来组织运行的企业？答案今天众所周知：市场的运行是有成本的，通过形成一个组织，并允许某个权威（一个“企业家”）来支配资源，就能节约某些市场运行成本。

科斯又问：既然企业可以节约市场运行成本，那么，是不是企业越大，节约的交易费用越多，经济就越有效率呢？如果废止了市场交易，经济运行是不是就达到至善的理想境界了呢？科斯的回答是，节约交易费用的行为同样受到经济力量的制约。这是因为，市场运行不免费，价格机制不免费，企业连同企业家下达命令、行使权威的协调方式，也不免费。这就是科斯命名的“组织成本”。组织成本的存在，限制了所能节约的市场交易费用的大小和范围。

仿佛在不经意间，科斯就划清了他的企业理论与中央计划经济理论的界限。简单地说，中央计划经济的理论也是一种企业理论：随着企业的规模越来越大，企业内的计划、权威和命令就扩大为整个国民经济的计划、权威与命令。由于不受企业组织成本的制约，覆盖全局的权威、计划和命令再也无须为市场交易留下任何空间，交易被消灭了，交易费用自然也就消失了。

这样看，中央计划经济理论与“西方经济学”都出现明显的缺陷：前者完全意识不到计划、权威、命令的成本，后者则对交易费用没有清晰的概念。唯有科斯冷静地告诉我们，那对立的两极共同思维方法，是无视真实的成本限制。

中国开始知道科斯的时候，中国面对的经济难题不是市场的交易费用太高，而是中央计划命令体制的组织成本太高。因此，中国改革的出发点，是如何解决国民经济的决策权力过于集中，计划命令的信息成本过于高昂的问题。

我们有幸目睹了历史性的一幕：一个实事求是的经济学家（科斯）离开了“看不见的手”支配一切的理论原点，向企业家协调与价格协调机制并用的真实世界出发；一个实事求是的政治家（邓小平）离开了计划经济的教条，向市场与计划并用的体制前进——他们“会面”的地方，就是改革的中国！如果科斯教授与邓小平真的有机会谋面，“他们可能会相互欣赏”——我大胆推断。

中国经验的真正秘密

其实，唯有在中央计划经济这一端，“交易费用为零”才不再是一个理论假设。这是因为，当市场交易被消灭时，再也无所谓交易费用。经济付出的是另外一种成本，即全盘经济的指令出错、资源遭遇错配的超级国家公司的“组织成本”。

科斯分析的含义是，如果交易费用真的接近于零，经济的组织成本就一定趋于无穷大——这恰恰是中央计划经济的理论特征。正是科斯对计划经济即“国家超级公司”的理论洞察力，启发了中国读者更深刻地理解中国经济和中国改革的现实。这是科斯和科斯经济学具有中国影响力的根源。

这样看，最早触动中国经济学家的科斯经济学，重点并不是怎样通过企业组织来节约市场交易费用，而是怎样发展市场经济来节约权力高度集中的“国家超级公司”极其高昂的组织成本。

中国在实践中走出来的改革路子，即分权、重新承认并界定产权、发挥价格机制配置资源的基础功能、确立市场经济的法律秩序、给企业和企业家协调更大的舞台，可以在科斯的分析框架里得到最简洁的解释：重新在产权、合约、市场的基础上协调国民经济，花费的代价当然不菲，不过只要改革的成本低于原先“国家超级公司”运行的成本，经济还是会因此而增长。

在真实成本的限制下，“用一个合约代替一系列合约”所能带来的节约是有限度的，一旦超出限度，得不偿失，那就不妨试试“用一系列合约代替一个组织”吧。

从某种意义上说，经过30多年的改革开放，中国已经成为一个不受任何教条支配的社会科学的试验场。中央计划经济体制已在分权改革中解体，但国家超级公司的碎片还充斥市场之中，与私人产权、合约和企业一起参与资源配置和收入分配。以科斯简洁的概念来看，“交易费用”与“组织成本”还有许多组合，并都在继续发生变动。因此，价格机制的范围、企业的边界以及中央与地方政府管制的边界，既没有、也不可能得到清楚的厘定。

中国经济高速增长的现实——人们更喜欢称之为“中国奇迹”——也刺激了理论家们的胆量，以至于任何一种猜测出来的因果联系，都可以声称找到了中国经济增长的真正秘密。不过，以科斯的框架和方法论来考量，我们可能还需要对各个方向上发生的真实成本有更多的了解，才能对中国体制的现状和未来，得出经得起更长远历史检验的判断。

所以，我的观点是，正是改革开放大幅降低了中国经济的制度成本，才使中国有机会成为增长最快的经济体。综合起来，早已存在的成本优势，改革开放显著降低制度费用，以及中国人力资本的迅速积储，共同成就了中国经济的竞争力。其中，制度成本的大幅降低，是中国经验的真正秘密。