文/中国银河证券首席经济学家、研究院院长章俊，中国银河证券宏观经济分析师、团队负责人张迪，中国银河证券宏观经济研究员聂天奇
本次财税体制改革是在十八届三中全会提出建立“现代化财税体制”基础上的一次深入完善和推进。十八届三中全会中详细论述并明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱，是实现优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、国家长治久安的制度保障，并相应提出了预算、税制、事权与支出责任三方面改革方向，经过11年深化改革，现代化财税体制已基本成型，但仍有部分领域需要根据经济社会发展方式转变而不断改革和完善。本次《决定》中延续十八届三中全会的财税改革路径，仍然从以上三方面明确了未来一段时期的改革方向，但现阶段的侧重却有所不同，以下逻辑转变需要重点关注。
一、改革的逻辑
本次财税体制改革总体上是在十八届三中全会提出建立“现代化财税体制”基础上的一次深入完善和推进。党的二十届三中全会《决定》中开篇指出：十一届三中全会和十八届三中全会是两次划时代会议，其中十八届三中全会开篇主要篇幅详细论述并明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱，是实现优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、国家长治久安的制度保障，并相应提出了预算、税制、事权与支出责任三方面改革方向，经过11年深化改革，现代化财税体制已基本成型，但仍有部分领域需要根据经济社会发展方式转变而不断改革和完善。为此，本次《决定》中延续十八届三中全会的财税改革路径，仍然从预算制度、税收制度、央地间财政关系三方面明确了未来一段时期的改革方向。虽是延续，但现阶段的侧重却有所不同，以下逻辑转变需要重点关注。
重点之一是“央地关系调整的重心是增加基层地方财力”：本次会议中对央地间财政关系着墨较多，部分税收制度改革方案也被列入央地财政关系段落，从诸多方面落实“事权上收、财力下沉”。其中略超预期的变化是删除了十八届三中全会中“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的表述，转为“优化共享税分享比例”，这其中便包括了增值税和消费税的存量调整。此外，本次会议还从培育地方税种的角度提出：合并设立地方附加税、下沉非税收入管理权限，视为对地方税源的增量补充。最后，完善事权划分和转移支付制度的方向也从央地间的分配，进一步下沉至市县两级。
重点之二是“预算改革是对财政地位的战略性提升”：这方面的亮点是将全部相关收入纳入国资预算管理、深化零基预算改革、强化对财政预算和财政政策的宏观指导。本次《决定》对预算改革的定位在十八届三中全会“规范和约束收支”的基础上，赋予了更多的“宏观调控职能”，而将国有相关收入全面纳入预算管理便是增加财政政策资源统筹和存量管理的能力，而深化零基预算改革的意义则是摆脱财政支出的“惯性”，将更多资金投入到亟需领域，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。可以预见的是，在未来一段时期财政政策于宏观经济的重要性将显著提升。
重点之三是“税制改革重在结构优化”：税收主要职能在筹集收入之外，还有资源配置、收入分配等重要调节职能。伴随2013年之后经济社会发展的重大变化，本次改革的逻辑在稳定收入职能的基础上，未来更多需要发挥资源配置和收入分配的职能。例如：针对低碳目标的明确和数字经济的发展，需要研究与新业态相适应的税制；针对人口老龄化和贫富差距的扩大，还需要对存量税收进行结构性优化；针对供需非周期性失衡的问题，需要从税收角度调整对地方政府的激励机制；针对央地财力失衡的问题，也需要考虑优化共享税的分享比例。
二、央地关系：重心是增加基层地方财力
（一）多措并举增加地方财力
本次会议在财税体制改革方面一个重要方向便是补充地方财力，提出建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。为此，我们梳理了《决定》中关于补充地方财力的方式主要有以下三个方面：
一是消费税征收环节后移并稳步下划地方，补充地方财力。我们在前期报告《消费税改革的战略深意》中已对此进行了详细测算和分析，目前来看消费税改革已是“明牌”，而如何推进是关键，我们认为未来或将是分税目试点推进，其中还需要兼顾改革后的税收征管效率。例如珠宝玉石、金银首饰等高端、大额消费税目，后移至消费环节后，由中央征收效率或有所降低，而将收入部分下划至地方则可提高征管效率，提供增量收入。再如汽车类、酒类消费税收入下划至地方，可提高地方促进消费、改善消费环境的积极性。以上税种优先推进的可能性较高。
目前我国消费税主要来自于烟草（43.4%）、石油燃料（33%）、汽车（7%）、酒（4.6%）。根据我们测算，假设消费税改革中全部税种征收环节后移，并按50%比例下划地方，将分别增加东、中、西、东北地区省份税收收入3308亿元、1560亿元、1593亿元、500亿元。东部地区获得税收转移绝对值较大主要是其消费量占比较大，东部10省烟酒消费支出占全国比重的49.4%，成品油消费占比42.8%，汽车消费占比51.1%。而从财政收入边际增速的角度（增量消费税/地方财政收入），消费税实行“后移”和“下划”改革后，对中西部及东北地区的财力改善幅度更大，东、中、西、东北地区财政增速分别为5.2%、7.8%、7.3%、9.6%，主要是东北及中西部地区财政收入基数较低。但如前文所述，全部消费税目按比例下划地方或是最终改革目标，短期仍可能从部分税目试点开始。
二是合并设立地方附加税，并授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。这部分内容为本次会议首次提出，属于相对意外的增量信息，目前我国城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的税基是以企业实际缴纳的增值税和消费税税额确定的，税率自1%-7%水平不等。基于三项税费的税基的相同且主要为地方税收，进行合并管理有利于提高征税效率。与此同时，授权地方在幅度内确定具体税率，有助于各地根据经济和企业情况因地制宜制定差异化政策，例如过去资源税的征收，逐步培养地方主体税种。
下沉非税收入管理权限，培养地方税源。目前我国非税收入构成主要分为专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入。其中2013年占比较大的主要是国有资源有偿使用收入。基于地方政府对本地实际情况拥有更多的信息优势，能够根据本地区的经济发展水平和资源禀赋，制定更加符合实际的非税收入政策，从而调动地方组织收入的积极性。差异化的非税收入政策也能更好促进区域间的协调发展，在给与地方管理权限的基础上，可以在非税收入中逐步培养适合各地经济结构的地方税源。
（二）事权划分和转移支付重在“事权上移、财力下沉”
一是央地间事权和支出责任改革方向仍然在于“事权上移、财力下沉”。目前央地间事权与支出责任划分中，在2018年国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》之后，对于各类中央与省一级政府的事权与支出责任已经相对清晰。各级政府一般公共预算支出按照功能分类共设21个类级科目，目前中央与地方财政事权与支出责任划分改革已经出台11个类别的实施方案，目前类别上划分进度已接近50%。
而从支出占比上来看，已划分领域支出占比在44%，划分改革未涉及领域支出占比56%。在已划分改革方案的10个领域中，支出占比较高的是教育（15%）、医疗卫生（9%）、国防（6%）；在未划分改革方案的11个财政支出科目中，占比较高的是社会保障和就业支出（14%）、农林水支出（8.6%）。
省以下事权与支出责任划分进度仍不及央地划分进度。在央地财政事权与支出责任划分改革方案基础上，一些省级政府陆续推进本省财政事权与支出责任划分改革，形成了与央地划分改革模式相似的省以下改革框架，但省以下划分改革在覆盖领域上不及央地划分改革。尤其是各省间的经济发展水平和产业结构存在一定差异，相应的各省内不同层级政府间事权与收入划分需要因地制宜。总体来看，目前存在的共性问题是越到基层政府，财政压力越大，未来的总体改革方向应是推进县和乡镇一级政府的事权上移、税收留成下移，适当扩大中央和省级政府的事权。
二是转移支付改革要兼顾“财随人走”和“保障基层财力”。目前我国中央对地方的转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付，其中占比较大的主要为一般性转移支付，2023年中央对地方的一般性转移支付预算为8.71万亿元，专项转移支付预算8499亿元。我国转移支付机制是分税制改革时期建立起来的制度，彼时我国区域间的流动人口规模较少，为了支持各省的工业化建设，由中央统一进行财政资金调剂，鼓励区域间均衡的发展。其收益对象主要倾向欠发达地区，对于经济发展省份的转移支付规模较低。经过几十年的发展，我国各区域间的经济禀赋开始有所区别，出现了大量涌向发达地区的流动人口，发达地区公共建设需求日益增长，但转移支付仍然主要流向欠发达地区。
此外，目前我国一般性转移支付占比较大的主要是共同事权转移支付（44%）、均衡性转移支付（27%）以及税收返还（13%）三类，而专项转移支付中主要是基建支出。我们认为本次会议中提出的“清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付”，主要或是减少专项转移支付中的基建支出占比，基础设施建设未来应该根据地方人口流入和财政可承担能力按需建设。而相应需要增加的是一般转移支付中的共同事权转移支付和均衡性转移支付，通过资金直达机制，保障市县两级基层政府财力。
（三）避免“中央点菜、地方买单”的配套资金安排
“不得违规要求地方安排配套资金”是减轻基础压力、防范债务风险的重要制度保障。在我国“条条加块块”的政府管理框架下，各级政府组成部门除了受到本级政府的领导外，还要受垂直部门的业务指导。中央各部委出台的政策、规划最终落实都需要由基层部门筹集财政资金完成。近年来地方政府考核目标由单一经济增长向多目标治理转型中，“中央点菜、地方买单”的现象反而加重，使得实际财政支出范围不断扩大。其次，多数政策出台基本均在地方及中央财政预算草案公布之后。对于未纳入当年财政预算之内的资金使用，基层政府往往需要调用预算外资金。这也是过去地方政府财政开支不断加大及地方债务风险持续堆积的重要原因之一。从基层政府的预算偏离度来看，往往每年一般公共预算的实际收入低于年初预算数，而支出远超当年预算水平。
三、预算改革：对财政地位的战略性提升
（一）全面纳入预算管理，提高财政宏观调控能力
本次会议提出要“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，这其中主要包括了大量未纳入预算管理的国有企业。根据审计署2021年6月发布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示：截止2020年底仍有62个部门所属的1257家企业（总资产4793亿元）未纳入国有资本经营预算管理，且中国印钞造币总公司等11家金融企业依托行政权力、国有资产资源取得的收入（2020年净利润131.66亿元）尚未纳入预算管理。对此，在今年年初印发的国有资本经营预算新规中，便已经提出：“加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”，这其中主要是指在国资委和财政部管理的国有企业和金融央企之外，各其他部委的下属企业。
在此基础之上，本次会议还提出“完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”，这意味着伴随广义国有企业全面纳入预算管理，未来“三本账”收入和支出规模将有望大幅提升，有效补充财政收入，从收入增长和结构调整两方面强化财政宏观调控和服务国家重大战略的能力。
（二）深化零基预算改革，打破支出“惯性”
目前我国财政体制面临的重要问题不在于总量层面是否还有债务或支出扩张的空间，而在于结构上央地之间、区域之间、部门之间存在一定失衡，又由于现行财政预算的编制方法“只增不减、只动增量不动存量”，导致支出固化、僵化，结构性失衡难以调节，政府财力难以流向真正有需求的区域和重大项目建设。因此，预算改革是解决支出固化问题的“钥匙”。近年来较多研究也提出创新预算编制方式和管理理念，例如“零基预算”理念的推广。我国目前预算制定基本是在往年支出规模的基数上，按比例进行增减调整，一定程度上造成了支出固化。而所谓零基预算，是指全部预算支出在编制预算时归零开始，根据新的发展方向，剔除以前不必要的财政支出项目，重新安排预算收支，使财政支出的使用符合现实需要。
四、税制改革：保持税负稳定基础上重在结构优化
（一）研究与新业态相应的税收制度
结合本次会议表述，我们认为，所谓与新业态相关的税收制度，一方面是指现有税收制度根据新业态进行相应调整，例如本次再次提及的“完善综合和分类相结合的个人所得税制度”，2018年个人所得税法修订后，我国开始实施部分综合所得税制，将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四项所得合并为综合所得，按年度合并计算应纳税额，适用超额累进税率。这种改革旨在更公平地反映纳税人的实际税负，并通过年度汇算清缴确保税负的准确性。但目前，诸如经营性收入、利息、股息、红利收入、财产租赁收入等尚未纳入综合所得征税范围，也并未按超额累进税率征收。这导致目前我国大部分个税总体规模较低，且大部分由工资性收入贡献，并未起到很好的税收筹集和收入分配职能。尤其是伴随当前数字经济和网络经济的发展，对于网上取得的相关收入界定不清，且存在偷税漏税情况。
另一方面则可能是指研究设立与经济业态相适应的新税种。例如，数字经济时代，企业经营范围跨越了地理和物理因素的限制，可以在全国范围内甚至是全世界范围内产生收益，而其价值创造建立在大量源自于居民、企业、政府端的数据资产之上。当居民、企业数据成为数字经济时代的重要生产要素，如何对要素进行确权和征税便是未来长期需要解决的核心问题。从国际经验来看，伴随全球数字经济的发展，欧盟、英国、法国、新加坡等国家或地区已经逐步将数字服务税纳入了实践范畴，并制定了相应的税收制度和法案。于我国而言，数字税长期来看或是大势所趋，但短期仍需要客观评估影响。近年来我国数字经济规模和占GDP比重不断扩大，由于数据要素的可得性较强、基数较大，且目前大部分为免费数据资源，数字经济相关企业的经营优势远大于传统企业。
（二）增值税改革需在稳定税负基础上完善留抵退税机制
目前增值税改革仍处于2017年以来的持续深化完善阶段，现行税制已基本成熟定型，近年也在推动立法并将于今年年底进入“三审”。本次会议对其表述为“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”，亦如我们前期报告《完善增值税的两大主线》的判断，未来重点是对留抵退税的分担机制进行完善，进一步“兼并税档”税档的可能性较低。
增值税之所以能够成为我国第一大税种，主要是其具备税负可转嫁的“中性”属性，对于企业生产销售及投资行为的扭曲效应较小，因此税基极为广泛，几乎覆盖了我国各个行业的生产、加工和销售环节。但由于企业经营的季节性、周期性因素或短期经营困难导致的“待抵扣进项税额”堆积，会在一定程度上占用企业当期现金流，继而会降低税收中性原则，影响企业投资生产行为。
因此“留抵退税”便逐步成为强化税种中性的补充手段之一。“留抵退税”既对于企业“待抵扣进项税”在期末退税，以增加企业现金流，同时促进企业设备更新和技术改造的积极性，这对于经济高质量发展下的制造业转型升级尤为关键。为此，我国自2018年便逐步试点、扩大增值税留抵退税范围，并在疫情期间为缓解企业现金流紧张，对往年留抵实施了大规模一次性退税，作用显著。目前在“二审”草案中进一步明确了纳税人有权自主选择留抵税额处理方式：结转下期抵扣或申请退还。这也意味着留抵退税政策未来将逐步常态化执行。
但“生产地原则”下的留抵退税，或加剧了地方间财力失衡和招商引资竞争。由于增值税在全国范围内流转，且纳税以“生产地原则”征管，一旦抵扣链条中涉及到跨区域流转交易，便会形成地方政府之间的税收收入和退税义务的不匹配，即销项税的当期收入归属于上游生产地政府，而退税义务却在消费地政府，这使得消费地政府实际上变相补贴了生产地政府。生产地征税原则也是导致过去地方政府间通过税收优惠和土地财政进行招商引资竞争，以扩大产能和税基的原因之一。
如何解决以上问题是完善增值税税制的重要一环。基于目前我国加快发展新质生产力和产业转型升级的战略需求，总体上而言仍需要保持对地方政府实施产业转型的激励机制，生产地征税原则短期内或不具备改革条件。我们认为未来改革方向：一是需要规范、清理地方税收优惠政策，加快增值税立法，避免地方政府通过税收优惠方式进行的产能扩张和宏观税负的降低。二是健全和明晰留抵退税政策下中央和地方之间，以及省、市、县三级之间的收入分担机制，保障留抵退税政策的公平性和可持续性。
此外，鉴于增值税需要承担稳定宏观税负的职能，进一步“兼并税档”税档的可能性较低。虽然“简并税档”是国际间接税改革的趋势，但宏观税负的稳定增长更是各国经济发展所需要的客观规律。横向比较来看，各国宏观税负水平与人均GDP基本呈同向增长，这主要是伴随经济发展，对于产业转型和贫富差距问题，均需要通过财政的二次分配进行调节，而这有赖于稳定的财政收入保障。目前来看，我国宏观税负水平在国际范围内已经处于较低水平。且纵向比较来看，2023年我国税收口径的宏观税负已降至14.37%，与2001年刚刚加入WTO时的税负水平相当，财政参与宏观调控能力受到影响。
因此，就在现阶段而言，需要保持稳定的宏观税负以加强中央在经济转型过程中的结构调节和收入调节能力。而增值税作为我国现行主体税种，与其他税种改革的 “导向意义大于收入意义”不同，其更需要发挥的是稳定税负的收入职能。在直接税改革推进放缓基础下，增值税“并档”需审时度势。过去以来对于增值税进一步并档、降税的政策背景主要来自于“扩大直接税、降低间接税比重”的改革趋势，这在长期来看有助于更好实现以公平性为原则的收入分配调节，但改革也需审时度势。
（三）水资源费改税全面推广
本次三中全会在健全生态环境治理体系中提及要“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。”我们认为结合水资源税的前期试点工作已经较为充分，目前已具备全面推行的基础。具体到水资源费改税需要关注的或有以下几个要点：
水资源费改税最早起自2016年7月在河北省实施试点改革，费改税后收入是之前两倍多。2017年扩大试点至北京、天津、山西、内蒙古、河南、山东、四川、陕西、宁夏9个省区市。2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议通过了资源税法，其中明确了水资源税的相关规定，标志着水资源费改税工作有了法律层面的支撑和明确指导。国务院根据国民经济和社会发展需要，依照本法原则，对取用地表水或者地下水的单位和个人试点征收水资源税。征收水资源税的同时，停止征收水资源费。水资源税根据当地水资源状况、取用水类型和经济发展情况实行差别税率 。
改革主要目的是发挥税收杠杆调节作用，抑制不合理用水。我国水资源分布不均衡，北方水资源紧缺，尤其华北地区供需矛盾较大，其人均水资源量仅为全国平均的1/4，地下水超采总量及超采面积占全国1/2，是全国超采最为严重的地区。为充分发挥税收杠杆调节用水需求，之前的改革试点以华北地区为主，同时选择试点意愿强、有典型代表性的其他省份。
全面推广费改税的影响：调节意义大于对地方收入的补充意义。目前试点地区水资源税的征收标准基本平移水资源费的标准，主要是在改革中提高了对“超采地区”和“特种行业”的征税标准，例如河北省规定：严重超采区工商业取用水单位的税额标准最高为6元/立方米，是原水资源费的3倍，洗车、洗浴、高尔夫球场等特种行业取用水最高税额标准达80元/立方米，是原水资源费的40倍。此外，与费相比，水资源税更强调税收的刚性和约束力。预计全面推广后，收入将有所提升，但预计整体对地方收入的补充作用有限。目前，全国各省份水资源税收入为236亿元，其中山西、山东、北京、内蒙地区较高。
本次略超预期的地方在于提出改革消费税和完善增值税之后，提到了“优化共享税分享比例”，目前我国央地共享税主要包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税，其中资源税目前已主要归属地方，而企业所得税和个人所得税央地分享比例为“6:4”，增值税分享比例为“5:5”。其次，在部分消费税下划地方后，其也会成为共享税之一。我们认为未来存在调整分享比例可能得主要是企业所得税、个人所得税、增值税和消费税。
如果企业所得税、个人所得税、增值税分享比例均按10%向地方倾斜，使用2022年税收数据测算，对地方收入补充规模分别为4387亿元、1514亿元、6792亿元。其中对东、中、西、东北地区的财力影响分别如下图所示：
相较于十八届三中全会中并未专门提及房地产，本次会议增加了单独段落论述房地产行业发展，并将其列在“健全保障和改善民生制度体系”之下，作为健全社会保障体系的组成部分。从定位上来看，未来对于房地产政策的调控将更多从民生角度考虑。《决定》在提出满足、支持城乡居民多样化改善性住房需求的同时，提及“完善房地产税收制度”。
本次会议所提及的“完善房产税制度”应该是指现行房产税制度的调整，而非十八届三中全会所提及的“加快房地产税立法并适时推进改革”。我们认为，未来房地产税收制度将更加灵活和精准，立足供求关系的重大变化市场特征，确保税收制度能够适应市场变化，降低开发环节、交易环节的税负。而房地产税的推出仍需时间观察。
目前房地产相关税负主要包括：房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税，2023年收入占税收收入总比重分别为2.2%、3.3%、2.9%、1.2%、0.6%。目前在居民购买住房环节主要涉及的税收是契税，根据房屋面积和购房者的购房情况，契税的税率不同。通常情况下，普通住宅的契税率为1.5%，90平米及以下的普通住房（且为家庭唯一住房）减按1%征收，超过144平米的契税率为3%，非住宅类房产契税率为4%。我们认为从合理满足居民多样化住宅需求的角度上，未来存在调降或结构性调整的可能性。
文章来源丨中国银河宏观
本文编辑丨王茅
责编丨丁开艳、兰银帆
初审丨徐兰英
终审丨张伟
